В поисках золотой середины: как, спасая памятники, не «заморозить» развитие проектов КРТ?
За последние годы нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности претерпело масштабные изменения: внедряются новые механизмы вовлечения инвестиций и государственно-частного партнерства (ГЧП), уже отменены десятки избыточных административных процедур, полностью трансформируется система технического регулирования. При этом во многих российских городах продолжается точечная застройка, а центральные районы по-прежнему представляют собой комплекс аварийных и ветхих построек. Причина тому — несогласованность правовых норм смежного с Градостроительным кодексом (ГрК) РФ законодательства, в частности, о сохранении объектов культурного наследия (ОКН), и — как следствие — наличие избыточных дорогостоящих и длительных административных процедур.
За последние годы нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности претерпело масштабные изменения: внедряются новые механизмы вовлечения инвестиций и государственно-частного партнерства (ГЧП), уже отменены десятки избыточных административных процедур, полностью трансформируется система технического регулирования. При этом во многих российских городах продолжается точечная застройка, а центральные районы по-прежнему представляют собой комплекс аварийных и ветхих построек. Причина тому — несогласованность правовых норм смежного с Градостроительным кодексом (ГрК) РФ законодательства, в частности, о сохранении объектов культурного наследия (ОКН), и — как следствие — наличие избыточных дорогостоящих и длительных административных процедур.«Стратегией развития строительной отрасли и ЖКХ» предусмотрена задача принятия к 2024 году не менее 500 решений о комплексном развитии территорий (КРТ), а к 2030 — не менее 1000. Правительство заявляет, что на сегодняшний день проекты КРТ прорабатываются для почти 800 территорий. Однако ни в плановых показателях, ни в текущей работе не уточняется, сколько проектов из этого объема будут включать реновацию центральных (исторических) районов городов, характерной особенностью которых является наличие большого количества ОКН, и сохранение, восстановление, вовлечение в хозяйственный оборот которых должно быть одним из главных направлений социально-экономического и культурного градостроительного развития территорий.
Сегодня статус исторических поселений федерального значения имеют 44 населенных пункта — не только малые города, но и Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, Таганрог, Томск, Ярославль и др. Так, например, на конец 2020 года количество петербургских ОКН, включенных в Единый государственный реестр ОКН, составляло 5 209 единиц: в центральных районах, например, в радиусе 3 км от Московского вокзала — 1 167 ОКН, от Витебского вокзала — 1 310. Плюс с 2001 года в городе ведется перечень вновь выявленных объектов, теоретически представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность и также находящихся под государственной охраной. На начало 2020 года таковых здесь насчитывалось 2 464.
Определить ценность
В настоящее время в российский государственный реестр ОКН включено 210 224 объекта федерального значения (48%), 222 047 регионального (50%) и 9 486 местного (муниципального) значения. Существующие ограничения застройки, установленные в связи с расположением в городе ОКН, формируют огромное количество запретов по использованию большей части таких территорий в целях строительства, куда входят и реконструкция, и капитальный ремонт. В конечном итоге, спасая памятники культуры, мы «замораживаем» проекты КРТ.
Целевая задача оптимизации законодательства стоит на повестке уже не первый год. Законодатели и эксперты по ряду направлений регулирования пытаются найти золотую середину, когда памятники архитектуры будут сохранены, а территории городов будут развиваться.
Первой проблемой является порядок определения границ исторических поселений с разработкой соответствующих требований к градостроительным регламентам. Сегодня в рамках такой работы устанавливаются существенные для развития территории и не всегда обоснованные ограничения. Как следствие, региональные и муниципальные власти переносят проекты развития на территории, не обремененные такими ограничениями. Это особенно губительно для малых городов с крайне низким уровнем инвестиционного потенциала, несмотря на развитие туризма.
В системе существующего законодательного регулирования ОКН возможно смягчение через дифференциацию режима охраны таких объектов с целью достижения эффективности их функционирования в современных условиях развивающегося города. Например, когда охраняются конкретные характеристики ОКН (его внешний архитектурный облик или наоборот, внутренние интерьеры), в то время как в остальной части ОКН может наполняться современным содержанием. В России дифференциация видов ОКН осуществляется в настоящее время только по конструктивным признакам объекта недвижимого имущества (особенностей строения, расположения такового). Уточнение же по непосредственному предмету охраны (что именно является исторически ценным в составе ОКН) законодательно отсутствует.
Сделать привлекательными
Следующей задачей является оптимизация правового регулирования предмета и порядка проведения государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ) в целях упразднения избыточных административных барьеров. Работы по сохранению ОКН производятся на основании соответствующей проектной документации и заключения ГИКЭ, если проведение такой экспертизы предусмотрено федеральным законом. Основная цель законодательного регулирования — детализировать все аспекты согласованной градостроительной и иной хозяйственной деятельности в границах установленных зон охраны и территорий ОКН, выполняя обязательные требования. При этом система должна быть гибкой, исключающей избыточные нормы, препятствующие строительным работам, в том числе касательно предмета и порядка ГИКЭ.
Отдельного внимания заслуживает вопрос повышения инвестиционной привлекательности самих ОКН. Для быстрого реагирования на те вызовы и задачи, которые ставятся руководством страны, сегодня ищутся новые формы доказательной базы градостроительных решений. Однако практика, представленная примерами Москвы, Московской и Архангельской областей и других регионов, показывает, что эта тема по-прежнему требует особого внимания. Так, например, на сегодняшний день не утвержден предусмотренный законом об ОКН порядок выплаты компенсации произведенных затрат физическим или юридическим лицам, являющимся собственниками такого объекта, либо пользующимся им на основании договора безвозмездного пользования и производящим за счет своих средств работы по его сохранению (при условии выполнения таких работ в соответствии с законодательством).
Также стройотрасли сегодня нужны специализированные комплексные продукты, в том числе с участием банков, включающие дорогостоящие проектные реставрационные работы, возможность изменения функционального назначения ОКН при условии выполнения охранного обязательства. Целесообразно развивать виды концессионных соглашений и другие формы ГЧП. Стоит разработать и внедрить в сферу ОКН и определенные меры господдержки, к примеру, освобождение от налога на имущество (на период проведения работ на объекте).
После многолетних дискуссий позиции обеих сторон — и тех, кто занимается сохранностью памятников, и тех, кто развитием городов, — предельно понятны. И услышать, учесть мнение всех предстоит участникам межведомственной рабочей группы по вопросам правового регулирования в сфере градостроительной деятельности и деятельности по сохранению ОКН, созданной осенью на площадке Комитета Госдумы РФ по строительству и ЖКХ. В нее вошли представители Минстроя, Минкульта, Минэкономразвития РФ, правительства Москвы, профессионального сообщества, которые провели на днях свое первое установочное заседание и определили основной вектор дальнейшей работы.
«Все участники нашей группы преследуют одну цель — появление прозрачных процедур регулирования, — рассказал «Стройгазете» руководитель межведомственной рабочей группы Владимир Кошелев. — Законодатели и эксперты должны найти золотую середину и выработать набор решений, которые позволят сохранить памятники историко-культурного наследия и дадут возможность городам становиться современнее, красивее, удобнее для жизни людей».
Владимир КОШЕЛЕВ, первый заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по строительству и ЖКХ:
«Исторические памятники городской архитектуры должны быть не просто сохранены и восстановлены. При правильном хозяйском подходе каждый из них может стать точкой притяжения, основой для комплексного развития территорий. Этому сегодня мешают избыточные дорогостоящие и длительные административные процедуры. Из-за них многие памятники архитектуры медленно умирают и превращают территорию вокруг себя в мертвую зону. Противоречия между сохранением исторического наследия и развитием городов часто приходится утрясать в ручном режиме»