Sylvain Catherine : "La dépense publique est de plus en plus captée par les retraites"
La dette publique a-t-elle atteint un point de bascule ? La situation est-elle grave ? Pourquoi la France a-t-elle un niveau de prélèvement si élevé et des services publics qui se dégradent ? Sylvain Catherine, économiste, professeur de finance à Wharton (la prestigieuse Business School de l'université de Pennsylvanie), répond aux questions de L’Express.
L'Express : La dette publique française s’élève à 114 % du PIB, et le déficit à 5,6 %. Est-ce grave ?
Sylvain Catherine : Ernest Hemingway disait que la faillite arrivait de deux manières : "Graduellement, puis soudainement." L’économiste Rudi Dornbusch résumait : "La crise met beaucoup plus de temps qu’on ne le pense à se produire, puis elle éclate bien plus soudainement qu’on ne l’aurait cru possible." Bien que des taux d’intérêt réels (c’est-à-dire ajustés de l’inflation) modérés rendent la charge de la dette supportable, le déficit nous expose à un retournement soudain de la confiance des marchés. Le risque d’un tel retournement est grave.
Certains experts prédisent que si ça continue comme ça, la France pourrait être mise rapidement sous tutelle du FMI, d’autres se veulent beaucoup plus rassurants. Il est parfois compliqué pour le citoyen lambda de s’y retrouver…
Avant la tutelle du FMI, il y aurait celle de l’Union européenne. Par ailleurs, une question se pose : un organisme comme le FMI serait-il capable d’avaler la restructuration de la dette d’un pays comme le nôtre ? La France est une économie beaucoup plus importante que celle de la Grèce… Tout cela est effectivement difficile à prévoir. Mais pour revenir à votre question initiale, ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de crise aiguë que le problème n’est pas grave.
Parlons budget et déficit. Une spécificité de la France est qu’en moyenne, le niveau de prélèvements auquel les citoyens sont prêts à consentir est assez élevé. En revanche, ce qui taraude toutes les catégories de la population, c’est la colère quant à l’usage qui est fait de l’impôt. "Où va l’argent ?" fut le premier (et l’unique) slogan commun des gilets jaunes…
C’est assez logique. Moi, je vis aux Etats-Unis : les impôts y sont faibles, et cela se voit, parfois de façon très concrète, dans l’état des infrastructures ou la gratuité (ou non) des services publics. Chaque pays fait ses propres arbitrages de société. Le problème, en France, c’est que cet arbitrage – hérité de l’Histoire – est devenu douloureux. Il faut regarder l’ensemble du tableau : les hausses de dépenses ne financent plus les services publics. La part du PIB consacrée, par exemple, à l’éducation est en baisse. Les budgets sont réaffectés de plus en plus vers les retraites. Parfois sans transparence comptable.
Progressivement, la France doit réallouer ses ressources fiscales vers la santé et les pensions, car la population vieillit. A elles deux, ces deux fonctions absorbent désormais la moitié de la dépense publique. Et comme on ne peut plus vraiment augmenter les impôts – les niveaux sont déjà si élevés que les hausses ne génèrent plus de recettes significatives (on pourra y revenir) – l’Etat commence à ponctionner d’autres budgets. Résultat : les Français constatent une dégradation des services publics.
Bien sûr, on pourrait faire des économies ailleurs, sur les dépenses moins essentielles – l’administratif, la bureaucratie, etc. Mais il ne faut pas passer à côté de la vraie tendance de fond : la captation croissante de la dépense publique par le financement du vieillissement de la population. C’est un problème auquel sont confrontés tous les pays occidentaux, mais aggravé en France par la préférence accordée aux générations aujourd’hui retraitées.
Pourquoi la France en souffre-t-elle plus que les autres, alors que sa structure démographique est un peu plus avantageuse ?
Parce que nous avons un système globalement plus généreux. Et surtout, la France a commis une erreur historique dans les années 1980 en abaissant l’âge de départ à la retraite de 65 à 60 ans. Aux Etats-Unis, les gens sont tout aussi attachés à leur système par répartition – ils parlent même du third rail of politics (le troisième rail de la politique), en référence au rail électrifié du métro : on n’y touche pas sans s’électrocuter. Mais à la différence de la France, quand le système américain était excédentaire dans les années 1980, ils ont mis l’argent de côté pour anticiper le vieillissement. Résultat : ils n’ont pas eu besoin de réformes majeures depuis cette époque. En France, au contraire, la question des retraites revient régulièrement sous forme de psychodrame national. Il y a aussi un problème de sincérité comptable. Le débat est d’autant plus compliqué qu’on ne s’accorde même pas sur les chiffres du déficit.
Pendant le débat sur la réforme des retraites, le Conseil d’orientation des retraités (COR) était intervenu pour affirmer qu’il n’y avait, à terme, pas de problème de financement des retraites…
Quand on dit que les retraites sont financées, on ne parle pas vraiment des déficits. En France, les deux tiers des pensions sont en gros financés par des cotisations ; le reste est financé par des impôts. Pour partie, ces impôts compensent les allégements de cotisations retraites, mais pas uniquement. Mesurer le déficit après transferts de ressources fiscales aux caisses de retraite n’aboutit pas à une comptabilité sincère.
Un calcul simple permet de comprendre la taille du déficit : prenez le taux de cotisation de 28 % du régime général, appliquez-le à l’ensemble des salaires et traitements bruts du pays. On arrive à 12 points de PIB alors que les pensions en représentent 14. Un écart de 55 milliards d’euros.
N’y a-t-il pas également une "bombe cachée" dans le niveau des retraites de la fonction publique ?
C’est une question compliquée qui illustre l’illisibilité des comptes publics. Les régimes de la fonction publique sont équilibrés par convention, car l’Etat ajuste le taux de cotisation employeur sur le bulletin de salaire des fonctionnaires de sorte que les cotisations soient égales aux pensions. En 2025, le taux de cotisation employeur de l’Etat est de 78 % du traitement brut des fonctionnaires, contre 16 % dans le privé. Ce n’est qu’un jeu d’écriture comptable, vu que l’Etat se paye ses cotisations à lui-même.
Pour autant, ce taux de cotisation aberrant met en lumière le déséquilibre du système de la fonction publique. Ce qui est très mal compris, c’est que ce taux s’explique principalement par la situation démographique de ce régime et dans une bien moindre mesure par les avantages octroyés aux fonctionnaires. Et de manière très contre-intuitive, ce taux de 78 % ne dissimule pas seulement le déficit du régime de la fonction publique, mais aussi celui du régime général du privé.
A chaque fois qu’un retraité de la fonction publique d’Etat est remplacé par un salarié affilié au régime général, le premier transfert un actif au second en conservant le retraité lui correspondant. Chaque transfert de cette nature aggrave le déficit du public et améliore celui du privé. Pensez aux grandes privations des années 1990, comme France Télécom. Ainsi, environ 18 milliards d’euros des énormes cotisations employeur de l’Etat sont attribuables au régime général du privé.
Aujourd’hui, plus d’un quart du budget de l’Education nationale est consacré aux pensions de fonctionnaires à la retraite, dont des pensionnés des télécoms ou d’autres ministères, plutôt qu’aux élèves ou aux professeurs en activité.
Mais alors où sont comptabilisées ces cotisations ? Elles doivent bien avoir une existence comptable ?
Dans les budgets publics par fonction. Les normes comptables internationales comptabilisent les cotisations retraites comme dépense de personnel, ce qui a du sens pour peu qu’elles représentent peu ou prou le coût de la future retraite des fonctionnaires en activité. La France est le seul pays où les taux de cotisation sont à ce point aberrants et déconnectés de la pension que recevront ses fonctionnaires.
Cela gonfle artificiellement les budgets et brouille les comparaisons internationales. Aujourd’hui, plus d’un quart du budget de l’Education nationale est consacré aux pensions de fonctionnaires à la retraite, dont des pensionnés des télécoms ou d’autres ministères, plutôt qu’aux élèves ou aux professeurs en activité. Un quart ! Mais les citoyens ne le savent pas. C’est une comptabilité insincère.
Beaucoup d’économistes alertent – c’est votre cas – sur les inégalités intergénérationnelles, et le poids désormais subi par les jeunes générations. En écho, beaucoup de retraités se plaignent d’être devenus des boucs émissaires faciles…
Cela ne me gêne pas du tout que les retraités vivent le plus aisément possible. Le problème, encore une fois, est que nous ne savons plus comment financer ce niveau de vie. Nous sommes déjà à des taux élevés de prélèvements obligatoires. Ceux qui les payent auront des retraites plus courtes et un niveau de vie relatif à la retraite plus faible.
S’ils permettent de financer des choses essentielles, les impôts ont aussi un effet néfaste qui décourage l’activité et la croissance. Et je ne parle pas que des riches ou des entreprises. Aujourd’hui, en France, vous avez des taux marginaux effectifs d’imposition – si je travaille une heure de plus, comment va augmenter mon pouvoir d’achat ? - de 60 % autour du Smic. A cause du niveau de taxation, et aussi des pertes potentiellement d’aides sociales. Et de manière générale, sur l’ensemble de la distribution, ce taux marginal atteint un peu plus de 50 %. C’est très élevé. Cela n’encourage ni l’effort, ni l’innovation, ni la formation. Par ailleurs, cela pose aussi des questions quant à l’attractivité du pays. L’Etat en a parfaitement conscience, d’ailleurs : les immigrés qualifiés qui s’installent en France ont droit à un régime fiscal avantageux.
Sous François Hollande puis sous Emmanuel Macron, il y a eu une volonté de privilégier une économie de l’offre, en allégeant certaines taxes pesant sur les entreprises. Pour certains économistes, c’est la face cachée de l’augmentation du déficit…
C’est une question légitime. S’il y a un déficit, c’est aussi parce qu’il y a moins de recettes. Depuis près d’une dizaine d’années, il y a eu en effet une légère baisse de la fiscalité, qui n’a pas été compensée par une baisse des dépenses. Dans le programme initial de Macron, il y avait cette notion d’équilibre, mais elle a vite été abandonnée, entre les gilets jaunes, le Covid-19, l’inflation des coûts de l’énergie, etc. Donc oui, cela joue, bien entendu. Mais nous restons l’un des pays où les taux de prélèvements obligatoires sont les plus élevés au monde.