Jonah D. Levy (Berkeley) : "Plus la France attend avant de se réformer, plus l’ajustement sera violent"

Après moi, le déluge. François Bayrou, qui a convoqué l’Assemblée nationale le 8 septembre à un vote de confiance, n’a plus rien à perdre et n’hésite pas à le faire savoir. Au point d'oser l'ultime affront : s’en prendre aux "boomers", que le poids électoral protège d’ordinaire des foudres de la classe politique. Il faut dire que la situation budgétaire française est grave. Avec un déficit public de 5,8 % du PIB (2024), des dépenses publiques records et une croissance en berne, le pays se dirige lentement mais surement vers la catastrophe.

Jonah D. Levy est professeur de science politique à l’université de Berkeley et spécialiste de politique économique comparée. Selon lui, si la France n’a pas voté un budget à l’équilibre depuis 1974, ça n’est pas parce que les Français seraient des enfants-gâtés incapables de sacrifices, mais en raison de l’héritage du « modèle dirigiste » des années d’après-guerre. Ce legs, qu’il analyse dans Contested Liberalization : The Politics of Market Reform in Europe (Cambridge University Press, 2023), explique pourquoi la France, contrairement aux autres pays occidentaux, est incapable de réformer son État-providence.

Loin de casser ce cercle vicieux, François Bayrou ne fait pour Jonah D. Levy que poursuivre cette logique dirigiste. "Le plan qu’il propose est une caricature de technocratie élitaire, qui, même s’il était voté, ne suffirait pas à résoudre le problème budgétaire car il ne couvrirait qu’un quart du déficit", déplore-t-il. Entretien.

L’Express : En appelant à un vote de confiance, François Bayrou, qui appelle à un "effort de vérité", veut mettre les Français face à leurs responsabilités. Comment interprétez-vous ce moment politique ?

Jonah D. Levy : L’explication la plus simple est que François Bayrou a certainement surestimé sa capacité à rallier les parlementaires. L’autre interprétation, plus cynique, est qu’il joue la carte du sacrifice personnel pour pouvoir se présenter comme celui qui dit la vérité dans l’intérêt du pays, quitte à en payer le prix politique. Peut-être cherche-t-il à se positionner pour la présidentielle de 2027, en se disant qu’une fois plongé dans le chaos, il pourra se présenter, dans un élan gaulliste, comme le sauveur. Ce serait un pari audacieux, pour quelqu’un qui plafonne à 15 % d’opinions favorables…

Mais pour comprendre ce qui se joue là, on ne peut pas uniquement se concentrer sur la conjoncture politique, il faut prendre un peu de recul historique. Cela fait près de cinquante ans que la France n’a pas voté un budget à l’équilibre. À l’époque, Emmanuel Macron n’était même pas né ! Un déséquilibre aussi persistant relève de causes plus profondes. Certains défendent, surtout à propos des mobilisations prévues le 10 septembre, que le problème de la France viendrait des Français eux-mêmes. Cette critique vient principalement des libéraux frustrés qui accusent leurs concitoyens d’êtres rétifs au marché, de ne rien comprendre à l’économie, incapables de faire des sacrifices, des enfants gâtés, en somme, ces fameux "gaulois réfractaires", par opposition aux protestants du Nord, plus disciplinés et responsables. Cette grille de lecture peut avoir une certaine cohérence, mais je la trouve réductrice, car elle sous-estime la capacité qu’ont eu les Français à accepter des efforts dans des moments-clés, en 1958, en 1983 lors du tournant de la rigueur, ou encore plus récemment au moment de l’entrée du pays dans l’Union économique et monétaire. Les Français ont déjà consenti à des réformes difficiles, s’ils perçoivent un horizon clair d’amélioration.

La question à se poser est donc : pourquoi une telle résistance à certains moments, s’ils sont capables d’efforts à d’autres ? Ma réponse est que, contrairement aux autres pays d’Europe de l’Ouest, après-guerre, la France a adopté un modèle dirigiste, dans lequel l’État a joué un rôle central dans le développement économique, l’industrialisation, la croissance et la prospérité du pays. Les difficultés que rencontrent la France dans la mise en œuvre de réformes libérales et dans l’équilibrage des finances publiques viennent de cet héritage dirigiste, et de son impact sur les politiques publiques, les partis politiques et les institutions.

C’est-à-dire ?

Pour comprendre l'impact sur les politiques publiques, il faut revenir sur la manière dont le démantèlement du modèle dirigiste s’est fait. Instauré après-guerre, le dirigisme a, pendant trente ans, eu d’excellents résultats, les fameuses Trente glorieuses. Mais à la fin des années 1970 et au début des années 1980, pour des raisons politiques et économiques, il est devenu un frein à la modernisation plutôt qu’un levier. C’est en 1983 que François Mitterrand a décidé de rompre avec ce modèle. S’en est suivi un processus progressif de démantèlement, mené aussi bien par la gauche que par la droite : privatisations d’entreprises publiques, suppression des contrôles de prix, des capitaux et des taux d’intérêt, abandon des politiques industrielles et des "grands projets"…

Un rééquilibrage des finances publiques impose une réduction importante des dépenses sociales.

Mais s’il a disparu dans les faits, les effets du dirigisme continuent à peser sur la politique budgétaire française. Pourquoi ? Parce que pour que cette rupture soit politique et socialement acceptable, Mitterrand et ses successeurs ont considérablement élargi la protection sociale, et ont mis sur pied un nouveau modèle, spécifique à la France, que j’appelle "l’État d’anesthésie sociale", c'est-à-dire une constellation de politiques publiques visant à compenser et à démobiliser les victimes et opposants éventuels au mouvement vers un ordre économique plus libéral. La retraite anticipée est un exemple emblématique, car cela permettait d’éviter des licenciements brutaux en accompagnant les salariés dont on n’avait plus besoin étaient gentiment accompagnés vers une retraite confortable. Politiquement, c’était très efficace, car les syndicats avaient beaucoup de mal à mobiliser leurs adhérents. On peut également citer les aides à la reconversion, le soutien aux régions en déclin, le revenu minimum d’insertion, le revenu de solidarité actif… Tous étaient des dispositifs dont l’objectif était d’amortir les effets de la libéralisation.

Cet "État d’anesthésie sociale" a permis au pays de sortir du dirigisme, mais à un coût très élevé. La France a aujourd’hui le système de protection sociale le plus généreux de l’OCDE, avec les niveaux de taxation et de dépense publique les plus élevés. C’est ce qui rend les efforts de redressement budgétaire particulièrement difficiles, car ils sont structurellement très coûteux : les dépenses sociales représentent plus de 30 % du PIB, et l’État absorbe environ 57 % de la richesse nationale ! Ce que cela veut dire, c’est qu’un rééquilibrage des finances publiques, même si ça implique d'éventuelles hausses d'impôts, impose une réduction importante des dépenses sociales.

Cet État est si coûteux que les gouvernements successifs, aujourd’hui, estiment ne plus avoir les moyens de "compenser" les mesures d’austérité, et François Bayrou, comme ses prédécesseurs, se sent obligé de réduire les dépenses sans offrir de garanties en échange. C’est un cocktail explosif qui rend toute forme de consensus impossible.

Selon vous, une des particularités de la France, c’est que ni la gauche, ni la droite ne sont véritablement libérales…

Oui. Du côté de la gauche, qu’elle ne soit pas favorable à la libéralisation économique n’étonne personne. Historiquement, elle s’est construite sur la critique marxiste du capitalisme. Mais ce qui est singulier au cas français, c’est l’ambivalence de la droite vis-à-vis du libéralisme économique, alors qu’en théorie, les partis de droite devraient défendre le marché, la baisse des impôts et des dépenses publiques. Mais ça n’est pas le cas chez vous.

La droite française n'a jamais vraiment fait montre d'un attachement profond au marché et à la rigueur budgétaire...

Là aussi on constate un legs du modèle dirigiste, par son impact sur la vie partisane du pays : c’est la droite qui était au pouvoir pendant toute la période où le modèle dirigiste était à son apogée, pas la gauche ! L’idéologie dominante au sein de la droite gaulliste, ça n’était pas le libéralisme, mais un mélange d’étatisme et de nationalisme. Alors certes, la droite a évolué depuis le début de la Cinquième République, mais elle n’a jamais vraiment fait montre d’un attachement profond au marché et à la rigueur budgétaire, et a souvent rejeté la responsabilité des mesures d’austérité sur l’Union européenne, plutôt que de fièrement les revendiquer comme étant bénéfiques pour l’économie nationale.

Les dirigeants de droite ont toujours entretenu une relation ambiguë avec l’objectif de retour à l’équilibre budgétaire. Ils pratiquent ce que j’appelle un "libéralisme de beau temps" : on affiche une volonté d’équilibrer les comptes quand la conjoncture est favorable, mais on y renonce à la seconde où une crise surgit. C’est ce qui s’est passé en 2008 avec Nicolas Sarkozy, et c’est ce qui se passe depuis 2020 avec Emmanuel Macron. Face aux crises, tous deux ont embrassé des politiques étatiques très éloignées des principes libéraux.

Vous pointez également du doigt le legs institutionnel du modèle dirigiste. En quoi les institutions de la Ve République rendent-elles les réformes budgétaires plus difficiles aujourd’hui ?

Le modèle dirigiste reposait sur une très grande concentration du pouvoir entre les mains des hauts fonctionnaires, car c’était à l’État que revenait la responsabilité de piloter la modernisation économique, et il fallait éviter que ce travail soit entravé par des groupes d’intérêts comme les syndicats, les collectivités locales, les PME, les associations, etc. La Cinquième République a été conçue dans cette logique. Elle a renforcé la centralisation du pouvoir, notamment à travers un exécutif bicéphale et un parlementarisme rationalisé. C’est encore cette logique qui a motivé la réforme constitutionnelle de 2000, qui visait à limiter les cohabitations en alignant les élections présidentielles et législatives. Cette architecture institutionnelle est beaucoup moins adaptée à la réalité actuelle. Dans les Trente glorieuses, les gouvernements lançaient des grandes réformes économiques et sociales populaires. Aujourd’hui, ils sont contraints à des politiques d’austérités, des coupes budgétaires et des réductions de prestations…

Il y a toute une littérature académique, abondante, sur les réformes de l’État providence, qui montre très bien comment elles reposent largement sur une logique de "partage" ou "d’évitement du blâme". Dis simplement, pour qu’une réforme de réduction des dépenses sociales – inévitablement impopulaire – soit politiquement viable, il faut trouver des mécanismes de dilution du blâme, en faisant en sorte que le gouvernement ne porte pas seul la responsabilité de ces réformes.

Raison pour laquelle, dans les pays qui, contrairement à la France, ont réussi à réformer leur État-providence, les réformes d’austérité les plus importantes se font soit par des compromis politiques entre le gouvernement et les partis d’opposition, soit par une concertation sociale via des négociations avec les partenaires sociaux. Ces stratégies permettent de désamorcer la contestation, dans la rue comme au parlement, et de priver les électeurs d’un recours facile à l’élection suivante, vu que l’opposition a aussi soutenu la réforme.

C’est par exemple ce qui s’est passé en Suède, pour la réforme des retraites ?

Oui, l’exemple suédois fait aujourd’hui figure de modèle, qui a d’ailleurs inspiré la tentative de réforme menée, sans succès, par Emmanuel Macron en 2019. Le système de retraite suédois est le fruit d’un long processus de négociation entre les cinq principaux partis, ainsi qu’avec les syndicats et les organisations patronales. Il a fallu quinze ans de discussions pour parvenir à un accord ! Les retraités suédois ont accepté une réduction significative de leurs pensions, mais ce système, mis en place au début des années 2000, est aujourd’hui unifié, fiscalement soutenable, équitable (au sens où chaque euro cotisé donne les mêmes droits à tous), et ajustable en fonction de l’évolution démographique et économique.

La France est passée par cinq grandes réformes des retraites, toujours douloureuses, sans jamais parvenir à un système unifié et équilibré financièrement.

De son côté, la France est passée par cinq grandes réformes des retraites, toujours douloureuses, sans jamais parvenir à un système unifié et équilibré financièrement. La raison est simple : le mode de décision hérité du dirigisme fonctionne à l’inverse du modèle de concertation suédois, en concentrant le pouvoir, et donc aussi les responsabilités, sur la seule figure du président de la République.

C’est ce que vous appelez la "skinny politics" (politique maigre) ?

L’expression "skinny politics" désigne le fait que les gouvernements français mènent leurs réformes avec la coalition la plus étroite possible, sans chercher à davantage impliquer les partenaires sociaux ou l’opposition. En France, la majorité des réformes passent grâce aux outils du parlementarisme rationalisé – les articles 38, 49.3, et plus récemment 47.1 – qui ont précisément pour effet de limiter le débat et la participation de l’opposition. Cette dynamique est encore accentuée depuis 2022 et la perte, par Emmanuel Macron, de la majorité absolue.

Cette approche peut déboucher sur deux types de résultats. Premier scénario, qu’on a vu au moment du plan Juppé en 1995 ou des premières réformes d’Emmanuel Macron : le gouvernement se montre ambitieux, les mesures proposées suscitent une telle opposition qu’un mouvement de contestation massif émerge – rappelez-vous les grandes grèves de 1995 et les gilets jaunes -, et l’exécutif finit par reculer. Deuxième scénario : le gouvernement avance avec prudence pour éviter de déclencher des mobilisations. Les réformes, bien que souvent adoptées, restent trop modestes pour répondre aux problèmes de fond tout en imposant de réels sacrifices. Les réformes des retraites n’ont jamais rétabli l’équilibre financier, et celles de l’assurance chômage n’ont pas réglé les dysfonctionnements du marché du travail. Ce sont des réformes assez douloureuses pour nourrir un rejet populaire, mais pas assez ambitieuses pour régler les problèmes qu’elles prétendent résoudre.

C’est exactement ce à quoi fait face François Bayrou aujourd’hui. Il porte un discours grave et alarmiste en évoquant le risque de perte de souveraineté, la faillite imminente, le scénario catastrophe d’une intervention du FMI… mais les mesures proposées sont insuffisantes, et permettraient, au mieux, de combler un quart du déficit budgétaire actuel. Il demande des sacrifices aux Français alors que ça ne permettrait même pas de résoudre le problème budgétaire en profondeur.

Vous soulignez que l’échec de Macron et des gouvernements précédents tient notamment à leur incapacité à compenser les perdants des réformes, faute de marges budgétaires suffisantes. Du point de vue de la critique libérale de l’État providence, ne pourrait-on pas y voir la conséquence inévitable de l’interventionnisme, qui incite chaque agent économique à défendre ses intérêts ?

Je partage en partie ce diagnostic, mais la théorie du choix public (NDLR : théorie selon laquelle la vie politique est un marché où élus et groupes d’intérêts cherchent à maximiser leurs avantages, souvent au détriment de l’intérêt général) vient des États-Unis. Cela montre bien que cette dynamique n’est pas propre à la France. Mais il est vrai que l’émergence de "l’État d’anesthésie sociale" contribue à renforcer la dépendance des citoyens à l’égard de l’État.

La vraie question est plutôt : pourquoi ce problème, qui n’est pas spécifique à la France, est-il aussi difficile à surmonter ici ? Et je crois que le fonctionnement du processus politique est un élément déterminant. Pour dépasser cette logique de défense de privilèges et de rentes, il faut constituer des coalitions assez larges, capables de mettre toutes les rentes et tous les privilèges sur la table des négociations. Et il faut donc que les groupes qui en bénéficient acceptent d’y renoncer… à condition que d’autres fassent de même. C’est ce qu’on appelle le principe de la compensation croisée, et c’est précisément ce qui manque en France. C’est encore plus difficile quand la réforme est perçue comme un moyen déguisé de préserver les intérêts des plus riches et des grandes entreprises.

Aujourd’hui, le gouvernement ne négocie même pas avec la CFDT, alors que ce syndicat partage pourtant une bonne partie de ses objectifs. Il refuse de se "lier les mains" en impliquant les partenaires sociaux. Il a retiré aux partenaires la gestion de l’assurance chômage parce qu’il ne leur faisait pas confiance. Et il tente de faire passer ses réformes unilatéralement, sans concertation ni compensation. Pourquoi, dans ces conditions, les groupes concernés accepteraient-ils de faire des sacrifices ? Et puis, soyons honnêtes : si François Bayrou agit isolément, sans même le soutien de sa propre majorité, comment peut-il penser une seule seconde qu’un dirigeant syndical aurait envie de prendre le risque de l’appuyer ?

Il reste que la situation budgétaire et économique de la France nécessitera tôt ou tard des ajustements douloureux…

C’est effectivement un défi de taille. On en est à un point où la question est plutôt de savoir si la classe politique va perdre le luxe de l’inaction, et sera contrainte à l’austérité sous la pression de facteurs extérieurs. Le scénario grec, en somme. Certains pensent que la France a encore cinq ou dix ans devant elle. Mais le scénario d’une hausse brutale des taux d’intérêt, qui rendrait la dette insoutenable, est tout aussi probable, si ce n’est plus. À ce moment-là, il faudra soit négocier une forme de restructuration, soit mettre en place un programme d’austérité beaucoup plus radical que si l’on avait agi plus tôt. Plus on attend, plus l’ajustement sera violent. Ce qui est sûr, c’est que ce modèle vertical et hypercentralisé, hérité de l’époque du dirigisme triomphant des années 1950-1960 où l’État distribuait les bénéfices de la croissance à une classe ouvrière en ascension, est aujourd’hui complètement inadapté.

Ce qui est décevant dans le cas de François Bayrou, c’est qu’il aurait pu incarner une autre voie.

C’est vrai qu’il est plus simple d’ouvrir un tableur et de dire, "on peut trouver deux milliards ici, quatre milliards là…", que de réunir FO, la CFDT, le Medef autour d’une même table. Ce qui est décevant dans le cas de François Bayrou, c’est qu’il aurait pu incarner une autre voie. Alors qu’il se positionne comme un centriste, un homme de dialogue, à l’écoute de la société civile, le plan qu’il propose est une caricature de technocratie élitaire, qui, même s’il était voté, ne suffirait pas à résoudre le problème budgétaire car il ne couvrirait qu’un quart du déficit.

Cet été, il aurait pu prendre son téléphone, appeler les responsables des partis, les syndicats, le patronat, et leur dire : "On a 170 milliards de déficit, parlons sérieusement, que seriez-vous prêts à envisager, quels sacrifices, quelles lignes rouges ?" Il aurait pu construire un plan pluriannuel, adossé à un large soutien politique et social, et le soumettre ensuite à un vote. Mais non, il s’est retranché dans une posture autoritaire en demandant une carte blanche sous prétexte que la situation est grave. Bayrou suit une logique dirigiste dans sa version la plus classique. Résultat ? Il va très probablement perdre son poste, et les finances publiques de la France, en attendant, s’enfoncent un peu plus profondément dans la crise.