Desafíos del D.S. 5515: la certeza jurídica como bien constitucional
En las últimas semanas, diversos «analistas» y profesores de Derecho han instalado la idea, bastante extendida hasta el momento, respecto de la virtual constitucionalidad del D.S. 5515 que reconfigura la naturaleza y alcance del régimen supletorio a nivel presidencial previsto en los arts. 169 (parágrafo II) y 174 de la Constitución boliviana, habilitando así el ejercicio de la función presidencial a través de medios telemáticos cuando se halle ausente del territorio nacional.
Las premisas en las que se apoyan tales criterios son, entre otros: (i) la «modernización tecnológica» de la institución presidencial; y (ii) la «textura abierta» (o «indeterminada») que presuntamente comportaría la expresión «ausencia temporal» establecida en el art. 169.II supra. En lo que sigue, procuraré demostrar –a partir de un análisis conceptual– la inconsistencia de cada uno de estos razonamientos y, por consiguiente, los aparentes vicios de inconstitucionalidad que encierra el D.S. 5515 a partir del modelo de «ausencia interruptiva» vigente en la arquitectura constitucional boliviana.
El caso específico
En el caso que nos ocupa, la categoría de «ausencia temporal» difícilmente puede ser tratada como un ejemplo manifiesto de «textura abierta» equiparable a expresiones esencialmente controvertidas como «interés público», «tiempo razonable», «estado de derecho» o «buena fe». La teoría de la indeterminación conceptual admite, ciertamente, un margen de vaguedad en el lenguaje jurídico, pero dicho margen no autoriza a sustituir el «núcleo de significado» de un término por otro criterio completamente distinto (p. ej., «ausencia temporal» por «incapacidad telemática») o excluir, dentro del ámbito de cobertura normativa dada (p. ej. art. 169.II), un supuesto fáctico habitualmente aplicado como sentido lingüístico válido (p. ej., «viaje oficial»).
En la formulación del Profesor Jorge Luis Rodríguez, la textura abierta remite, en el plano lingüístico, a una «posibilidad ineliminable de vaguedad» y, en el plano jurídico, a la dificultad de determinar si un caso individual recae dentro o fuera del supuesto genérico correlacionado con una determinada consecuencia normativa. La pregunta es, entonces, si un «viaje oficial» realizado por el presidente del Estado boliviano fuera del territorio nacional puede subsumirse a la categoría «ausencia temporal» contenida en el art. 169.II de la Constitución y activar, consecuentemente, el régimen de sustitución presidencial como solución normativa.
Jurisprudencia
A la luz de la práctica y de la jurisprudencia constitucional boliviana, el desplazamiento físico del Presidente fuera del territorio nacional ha sido entendido de manera constante como un supuesto típico de «ausencia temporal» en el sentido dispensado por el artículo apenas descrito, que activa, ipso iure, la suplencia presidencial del Vicepresidente. De ahí que, desde 2009, distintas presidencias en ejercicio hayan emitido decretos supremos, promulgado leyes y adoptado decisiones relevantes (p. ej. A. García Linera –Ley de Aplicación Normativa Nº 381 de 2013–; Gabriela Montaño –Ley General de Turismo Nº 292 de 2012–; entre otros) sin que se haya planteado seriamente, ni por la doctrina ni ante la jurisdicción constitucional boliviana, la objeción de una supuesta «doble presidencia» o de «irregularidad» competencial.
Esta observación emerge, en todo caso, cuando el D.S. 5515 introduce un diseño funcionalmente bicéfalo (art. 10) en el que, una vez activada la suplencia temporal de la Presidencia, el Vicepresidente debe «ajustar» su accionar a las exigencias del titular del Ejecutivo en «coordinación con el Ministro de la Presidencia titular o interino», desnaturalizando, de una parte, el rol constitucional de la Vicepresidencia (art. 174) y supeditando, de otra, la Presidencia en ejercicio a un esquema de «mando remoto» contrario al carácter unipersonal, pleno, y automático que encierra esta interinidad constitucional.
Interpretación
En el plano hermenéutico, algunos analistas locales pretenden resolver la tensión entre «ausencia física» y «continuidad en el ejercicio del cargo», desdoblando el concepto de ausencia en dos dimensiones, a saber: física y funcional, optando por privilegiar la segunda a partir de un cuestionable método histórico-causal sin mayor asidero que un intuicionismo lingüístico prima facie en la interpretación constitucional. Sin embargo, dicha operación no se limita a colmar una pretendida «zona de penumbra» que (presuntamente) comportaría el art. 169.II de la CPE; busca, antes bien, reemplazar el «criterio territorial» del supuesto de sustitución temporal por un criterio nuevo de «ausencia funcional» entendida como «incapacidad telemática» para ejercer el cargo. La jurisprudencia constitucional reciente refuerza esta lectura.
Por ejemplo, cuando la Sentencia Constitucional Plurinacional 0113/2024 señala que, en caso de ausencia temporal del Primer Mandatario, el Vicepresidente –que asume la Presidencia en ejercicio– «reúne de forma simultánea las atribuciones de ambos cargos», está reconociendo precisamente la condición jurídicamente plena de la presidencia en ejercicio como traslado de la titularidad funcional del Ejecutivo, no como «delegación condicionada» en el sentido previsto por el art. 10 del D.S. 5515. De manera análoga, las SCP 1021/2023-S4 y 1014/2023-S1 –aunque dictadas en el marco de la función Ejecutiva Autonómica a nivel Departamental (es decir, Gobernadores)– insisten en el vínculo entre criterio territorial (p. ej., «ausencia de la sede de funciones»; «detención en otro departamento»; «impedido de ejercer funciones en la jurisdicción del departamento», etc.) y activación de la suplencia.
Semejanzas
A partir de un juicio de semejanza razonable o ad simile, es difícil sostener que ese razonamiento territorial –que el propio Tribunal Constitucional Plurinacional utilizó para garantizar la continuidad institucional en el nivel subnacional– deba ser descartado a nivel central en favor de una noción puramente «funcional» de ausencia, construida, en apariencia, para legitimar el D.S. 5515.
De ahí que, este acto normativo no se limite a precisar un concepto «vago» o de «textura abierta»; elimina, en los hechos, la Presidencia en ejercicio entendida como subrogación plena, modificando el régimen de suplencia contenido en los arts. 169 y 174 de la CPE, y desconociendo la «territorialidad» del ejercicio del poder presidencial regente en el modelo constitucional boliviano. Con ello, no solo se desatiende la práctica y jurisprudencia existentes en la materia, sino que se subvierte la certeza –como bien constitucionalmente protegido– sobre quién es el órgano responsable del ejercicio del Poder Ejecutivo en cada momento y, por tanto, la atribución clara de responsabilidad jurídica y política por actos de Estado (art. 235 de la CPE), fundamental en un Estado de Derecho y el principio democrático incardinado a éste.
En ese marco, y a la luz de la práctica institucional consolidada desde 2009, así como de la línea jurisprudencial reiterada por parte del TCP, resulta evidente que el desplazamiento físico del Presidente del Estado fuera del territorio nacional –incluso cuando obedece al cumplimiento de misiones oficiales (art. 173 de la CPE)– constituye un supuesto típico de «ausencia temporal» en el sentido previsto por el art. 169.II de la Constitución boliviana. Dicho evento activa, ipso iure, el régimen de suplencia presidencial y conlleva el ejercicio pleno de la Presidencia en ejercicio por parte del Vicepresidente, sin que ello suponga «doble jefatura», delegación subordinada o alteración de la titularidad democrática del mandato.
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