"La nomination d'Amélie de Montchalin ? Le risque est surtout immatériel" : le regard du juriste Mathieu Disant
La ministre des Comptes publics Amélie de Montchalin a été nommée par Emmanuel Macron, a annoncé la porte-parole du gouvernement Maud Bregeon ce mercredi 11 février, à l’issue du Conseil des ministres. Un choix qui pose de multiples questions d'ordre juridique, mais aussi politique : le président a-t-il choisi de nommer aujourd'hui pour empêcher son successeur de le faire demain ? Mathieu Disant, professeur à l’École de droit de la Sorbonne, Université Paris-1-Panthéon-Sorbonne, répond à L'Express.
L'Express : La nomination d’Amélie de Montchalin à la présidence de la cour des comptes est-elle contestable en droit ?
Mathieu Disant : Juridiquement, nous sommes dans une nomination du "fait du prince", inscrite dans une logique bicentenaire qui marque l'institution depuis sa création. La nomination du premier président de la Cour des comptes n'est pas susceptible d'être bloquée par le Parlement, elle ne fait pas plus l'objet d'une audition parlementaire prévue à l'article 13 de la Constitution. Le premier président, comme d'ailleurs les présidents de chambre et les conseillers maîtres de la Cour des comptes, est nommé par décret pris en Conseil des ministres. C'est l'application de l'article L121-1 du code des juridictions financières.
On peut d'ailleurs souligner que la nomination d'une femme s'inscrit dans l'alinéa 2 du même article, lequel prévoit que ces nominations favorisent l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de premier président et de président de chambre. Sur le plan contentieux, c'est inattaquable, le décret de nomination devant être considéré, dans le cadre des rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, comme un "acte de gouvernement", c'est-à-dire un acte qui échappe à tout recours en annulation.
Correcte en droit, cette nomination porte-t-elle atteinte aux pratiques ou aux traditions ?
A cet égard, il y a deux points de critique. Le premier est que la personnalité nommée n'est pas membre de la Cour des comptes. C'est effectivement inhabituel. Mais il n'est pas tout à fait exact d'affirmer que les premiers présidents l'ont toujours été. Didier Migaud, qui a succédé en 2010 à Philippe Séguin, ne l'était pas. Ceci dit, la comparaison s'arrête là. Didier Migaud bénéficiait d'un large consensus en raison de son expertise en matière de finances publiques, unanimement reconnue, auréolé d'être le père de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances). Le deuxième tient à l'âge d’Amélie de Montchalin, 40 ans, au lieu des 60 ans de moyenne : ce n'est pas un problème en soi bien sûr, mais ça l'est associé au caractère inamovible de cette nomination qui, de fait, revient à une nomination à vie, vie professionnelle du moins.
Soit ce sera le cas, et l'on peine à envisager qu'une telle fonction puisse être occupée par la même personne, quelle qu'elle soit, pendant 28 ans... Soit ce ne sera pas le cas, ce qui est le plus vraisemblable, et cela soulève dans des conditions délicates la question de la poursuite de carrière. Il est toujours préférable, pour l’exercice indépendant d'une fonction, de n'avoir rien à espérer, ni d'envisager une fonction de ce niveau comme une étape de l'itinéraire, là où elle est normalement sommitale. Du point de vue de l'institution, aucune des deux options n'est satisfaisante.
Que penser de cette nomination en termes d'impartialité ou de conflit d'intérêts ?
C'est le point réellement problématique. Il faut d'abord souligner que la situation est tout à fait inédite. La ministre du Budget et des Comptes publics, à l'origine de la loi de finances, aura à assurer l'expertise de son propre texte, dans deux ans, au titre de l'évaluation des résultats de son action. Est-il possible de certifier des comptes que l’on a soi-même préparés, déposés, portés et soutenus, de surcroît dans les conditions douloureuses que l'on sait ? C'est une problématique inédite, de nature déontologique. Elle irradie au-delà de la Cour des comptes, en particulier en ce que sa présidence implique, de droit, la présidence du Haut conseil des finances publiques, lequel veille notamment au réalisme des prévisions de finances publiques des textes financiers.
C'est un mélange des genres difficilement défendable. Tout au plus peut-on nuancer que c'est le ministre successeur qui aura à appliquer le budget, avec une latitude très relative, uniquement pour les dépenses. Sur ce point, le texte appliqué ne sera pas forcément celui adopté dans tous ses termes. Mais cette nuance ne suffit pas à éliminer la critique du "juge et partie". Il est périlleux d'admettre que celui qui fait adopter le texte va en apprécier la régularité juridique au regard de son application politique. Cela jette un trouble évident. D'autant plus dommageable qu'est ainsi affectée l'une des rares institutions, la Cour des comptes, qui bénéficie encore, jusqu'ici, d'une bonne cote de confiance auprès des Français.
Comment cette situation pourra-t-elle être gérée ?
Au cas d'espèce, la logique naturelle et minimale serait d'envisager, pour le texte conflicté, un déport du premier président de la Cour des comptes... Il en va d'un principe déontologique général. C'est une exigence inscrite au Code des juridictions financières, pesant sur les membres et les personnels de la Cour, a fortiori son Premier président, même si la cible initiale du texte est le conflit d'intérêts financiers. Il n'y a pas de difficultés réelles sur l'exercice des missions, il faut souligner que le travail de la Cour des comptes est très collégial, elle est composée au demeurant de six chambres. Les magistrats instructeurs ne prennent pas leurs ordres du Premier président. Et il serait malvenu que celui-ci procède à des interventions directes. Le risque est surtout immatériel, plutôt lié à la représentation de l'institution et sa crédibilité. Des résistances internes ne sont pas à exclure, dans ce contexte, et à l'égard d'une personnalité politique qui n'est pas issue de la maison. Nous parlons d'une maison qui a plus de deux cents ans, avec ses usages éculés et ses bonnes pratiques, pas du genre à se faire imposer des consignes, si tant est que cela soit à l'esprit.
Nommer aujourd’hui pour éviter une nomination demain par le successeur, au cas où le RN gagnerait la présidentielle de 2027 : que penser de cette suspicion ?
Personne n'est dupe de la motivation de cette nomination, dont la décision semble être intervenue très récemment, dans le week-end dernier. Elle est avant tout à optique politique. Elle ne s'en cache d'ailleurs pas. L'épisode met à l'épreuve, à un niveau inégalé, la capacité du titulaire à quitter son habit politique pour endosser celui de la fonction juridictionnelle et de la régularité des comptes publics. Pour le reste, il n'est pas certain que l’État de droit, et l’État, sortent grandis de cette logique de barricades institutionnelles.