Гражданские сообщества в муниципалитетах хотят закрепить законом
Местные гражданские сообщества называют основой солидарности, источником публичной власти и социально-экономической модернизации страны. Однако, несмотря на актуальность вовлечения граждан в решение вопросов территориального значения, статус местных сообществ до сих пор не прописан в российском законодательстве. Председатель Комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению Алексей Диденко рассказал «Парламентской газете», почему необходимо узаконить права этой формы общественного самоуправления.
- Алексей Николаевич, на какой основе в России действуют местные сообщества?
- Сегодня законодателем хотя и регламентируется правосубъектность местного населения в рамках муниципального образования, но при этом не дается определение местного сообщества. Правда, оно встречается в решениях Конституционного суда. В его постановлении от 01.12.2015 муниципальная власть определяется как власть местного сообщества в качестве первичного субъекта права на местное самоуправление.
Есть как минимум четыре признака местного сообщества:
Это общность людей по историческим, культурным, соседским и другим критериям Это территория, занимаемая сообществом в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных). Это социальное взаимодействие между членами сообщества (общие правила и нормы поведения, общая администрация, общие общественные услуги, взаимосвязь в производственной деятельности).
Наконец, это чувство сообщества (психологическая идентификация с сообществом: общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в сообществе, чувство ответственности перед сообществом и т.д.).
Но самый важный, сущностный признак местного сообщества — наличие общих целей, направленных на решение вопросов местного самоуправления.
- Нужно ли законодательно конкретизировать понятие местных сообществ?
- Поступающие в наш комитет предложения как раз и направлены на то, чтобы четко прописать в законодательстве пространственно-территориальное единство определенной части населения с учетом сущностных критериев ее обособления и выделить в качестве самостоятельного субъекта.
Ведь такое единство обеспечивается наличием у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедеятельности по месту проживания.
Возможно, в законодательстве о местном самоуправлении необходимо конкретизировать не только правовой статус местных сообществ, но и принципы их организации и деятельности, порядок и механизмы их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В законе об общих принципах организации местного самоуправления заложен потенциал развития гражданского общества на местах. Он предполагает реализацию индивидуальных прав граждан на участие в муниципальной власти: нормотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, обращения граждан в органы местного самоуправления и другие инструменты.
- Как можно классифицировать местные сообщества с учетом их статуса?
- Можно выделить два типа таких сообществ. Первый — территориальные сообщества. Главная цель их деятельности — содействие решению вопросов местного значения на территории проживания. Это прежде всего организации территориального общественного самоуправления (ТОС); домовые и уличные комитеты; местные инициативные группы по благоустройству территории; местные организации и инициативные группы по защите имущественных, жилищных прав и интересов местных жителей на соответствующей территории, а также товарищества собственников жилья, недвижимости (местных магазинов, рынков, пунктов бытового обслуживания населения и т.п.), садовые товарищества.
Второй - функциональные сообщества. Их цель — содействие решению вопросов местного значения. Это местные отделения политических партий, профсоюзов, обществ защиты прав потребителей, ветеранских организаций, религиозных организаций, спортивных, краеведческих, туристских, охотничьих организаций, организаций автолюбителей, молодежных объединений, обществ инвалидов, женских организаций, творческих союзов, этнических общин и национальных диаспор и т.п. Чем больше ресурсов уходит у такого местного сообщества на реализацию своей функциональной цели и насколько она далеко или близко от муниципального интереса, настолько такое функциональное сообщество более «муниципально».
- Какую роль играют местные сообщества для самоорганизации граждан в решении государственных и муниципальных дел, развития местного самоуправления и устойчивого территориального развития?
- Местное сообщество является не только субъектом, но и источником местной публичной власти, формирующим и обеспечивающим развитие различных институтов гражданского общества, объединенного в публичный территориальный коллектив.
На сегодняшний день крайне востребованной для муниципалитетов является тема создания правовых механизмов, позволяющих органам местного самоуправления максимально эффективно использовать институты гражданского общества в решении вопросов местного значения.
Институциональная гражданская реформа не будет эффективна без построения низовой институциональной инфраструктуры, без развития социальных институтов на базовом территориальном уровне, без вовлечения граждан в массовые социальные практики. Местные сообщества как основа гражданской институциональной модернизации в России (прежде всего по пути солидаризации) — это базовый ресурс национального развития, без вовлечения которого в «социально-экономический оборот» само это развитие невозможно.
Современные экономические реалии, задачи и требования предопределяют не только необходимость переосмысления многих привычных стандартов и концепций территориального развития, но и уточнения параметров функционирования публичной власти на местах, поиска новых форм вовлечения населения, проживающего на локальной территории и объединенного общими интересами, в решение вопросов местного значения.
Местные сообщества играют важнейшую роль в достижении устойчивого территориального развития, поскольку это социальные системы, обладающие свойствами территориальной компактности, ресурсной обеспеченности, социальной самоидентификации, общественными потребностями и интересами, а также способностью к воспроизводству и наличием элементов самоуправления. Системообразующими элементами местных сообществ являются население, территория, социальное взаимодействие, публичный интерес, а также местное самоуправление, определяющее на основе ресурсных возможностей местного сообщества его деятельность.
- Насколько развиты гражданские сообщества в регионах России?
- Среди различных форм самоорганизации населения самой массовой является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Его правовой статус закреплен упомянутым законом об общих принципах местного самоуправления. Главная проблема ТОСа — регистрация в качестве юридического лица. Пока Гражданский кодекс относит ТОС к общественным организациям с индивидуальным членством. Это противоречит социально-правовой природе ТОС, когда факт проживания на территории не является членством в муниципальном образовании.
В 6,6 тыс. муниципальных образований России сегодня около 35 тыс. ТОСов. Из них: 16,4 тыс. (46,8%) — в сельских поселениях, 4,2 тыс. (12) — в городских поселениях, 1,5 тыс. (4,4) — в муниципальных округах, 12,6 тыс. (39,2) в городских округах, зарегистрированы в качестве юрлица — 6,9%.
Другие важнейшие институты гражданского участия — общественные палаты. Они должны выступать платформой для представления интересов ТОСов и иных местных сообществ: волонтерских, молодежных, предпринимательских организаций, старост сельских населенных пунктов и прочих. Целесообразно в полной мере законодательно легализовать деятельность общественных палат на уровне городских и муниципальных округов, районов и поселений. Муниципальные общественные палаты (советы) должны взаимодействовать с органами местного самоуправления и быть активными субъектами развития территорий. Сегодня, к сожалению, на местном уровне общественные палаты функционируют не повсеместно: это зависит от инициативности населения, общественных объединений, местных организованных сообществ, власти, финансовых возможностей муниципального образования. Уже созданы равные условия для деятельности общественных палат субъектов России. Согласно Закону «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов РФ», финансовое обеспечение региональной общественной палаты является обязательством соответствующего субъекта РФ. Это, несомненно, даст новый вектор развитию взаимодействия институтов гражданского общества с региональными госорганами. Сейчас необходимо создавать материальное обеспечение и организационную поддержку муниципальным общественным палатам.
Еще один неурегулированный вопрос — судебное право. Сегодня у ТОСов нет полномочий для обращения в суд с исковым заявлением в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Эти и другие темы мы будем поднимать на Форуме стратегов, который пройдет 31 октября — 1 ноября в Санкт-Петербурге.