Вопрос конечной стоимости: о регулировании технологического присоединения
Сергей СИВАЕВ, Олег СМИРНОВ, НИУ ВШЭ:
Вопросы, связанные с технологическим присоединением (подключением) объектов капитального строительства к инженерной инфраструктуре, всегда находятся в фокусе внимания застройщиков. Без подключения их построенные объекты не могут быть введены в эксплуатацию.
Процедуры и плата за подключение в нашей стране подлежат регулированию, поскольку с одной стороны этого процесса неизбежно присутствует организация-монополист, являющаяся владельцем инфраструктуры. Это регулирование имеет достаточно долгую историю. Его развитие в последние десятилетия происходило по отраслевому принципу, что привело к ряду различий. В изначальной редакции федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 2004 года плата за подключение к системам тепло- и водоснабжения и водоотведения (ключевые городские коммунальные системы) определялась как произведение ставки тарифа и величины формируемой подключаемым объектом нагрузки.
Такой подход сохранялся вплоть до появления федеральных законов «О теплоснабжении» в 2010 году и «О водоснабжении и водоотведении» в 2011 году, где плата за подключение для данных коммунальных систем стала определяться различным образом. Так, если в случае системы теплоснабжения сохранилась методология закона от 2004 года, то для систем водоснабжения и водоотведения помимо величины нагрузки стали учитывать также и расстояние от точки подключения объекта капитального строительства до существующей сети. Федеральный закон от 2004 года был в итоге отменен, что закрепило отраслевой принцип развития законодательства.
И это решение имело свои последствия. В частности, сегодня тарифы на подключение устанавливаются на один год, по истечении которого утверждаются на следующий, допуская тем самым возможность ежегодного изменения их величины, существует практика установления индивидуальной платы, отсутствует унификация подходов. В результате этого зачастую застройщик при принятии решения о вхождении в проект может не иметь информации о конечной стоимости подключения.
Отраслевой принцип регулирования привел к тому, что различаются также и многие другие аспекты регулирования, такие как условия установления индивидуальной платы за подключение, наличие утвержденной формы типового договора, сроки внесения платежа и прочие аспекты. В подобных различиях не всегда прослеживается четкая логика. В то же время эти различия существенно влияют на прогнозируемость и доступность подключений к различным системам и тем самым провоцируют проблемы развития коммунальной инфраструктуры в городах, влияющие и на застройщиков, и на городское развитие.
Однако наиболее серьезные последствия такого решения коснулись пространственного развития городов. В частности, в рамках существующей методологии регулирования застройщик создает распределительные сети только для своих подключаемых объектов капитального строительства. На практике это приводит к случаям дублирования трассировки создаваемых для подключения к системам коммунальной инфраструктуры распределительных сетей: поскольку каждый застройщик в этом случае платит только за свой индивидуальный участок сети и с требуемой именно для его объектов нагрузкой, то такие сети теперь могут выходить из единой точки подключения либо прокладываться параллельно друг другу и вне границ территорий общего пользования, заходя большей своей частью на территории потенциально застраиваемых земельных участков.
Очевидно, что дублирование сетей ведет как к повышению издержек застройщиков, так и к увеличению стоимости обслуживания сетевого хозяйства, а возможность расположения существенной части таких распределительных сетей на свободных земельных участках создает градостроительные конфликты, приводит к выводу из хозяйственного оборота городских земель, которые используются для прокладывания таких сетей, а также к практике дальнейшего выноса этих сетей для обеспечения нового строительства. Это предполагает появление дополнительных затрат застройщиков и местных властей на такие мероприятия и сдерживает тем самым городское развитие.
Своевременное решение указанных выше проблем в части как прозрачности подключений для застройщиков, так и пространственного развития городских территорий, представляется актуальной задачей. Вероятное ее решение — введение в существующую методологию регулирования возможности создавать общие транзитные сети в рамках отдельного платежа за развитие.
Общие транзитные сети — вид распределительных инженерных сетей, которые создаются для подключения нескольких объектов капитального строительства. Они прокладываются под территориями общего пользования, как правило, под улично-дорожной сетью, чтобы была возможность подключения нескольких объектов, находящихся на разных земельных участках.
Данный подход обеспечивает формирование более правильной топологии сетевого хозяйства, более низкую стоимость обслуживания построенных сетей и снижает затраты на строительство. Меньшая стоимость строительства означает в итоге сокращение расходов на технологическое присоединение застройщиков. Кроме того, данный подход способствует выводу меньшей площади земли из хозяйственного оборота, сокращает практику выноса сетей из площадок нового строительства и тем самым минимизирует конфликты между публичной стороной и застройщиками. Вот некоторое количественное измерение эффектов от введения такого подхода в российский опыт (по сравнению с существующей методологией), предполагающее (расчетно) снижение:
• площади выводимой из хозяйственного оборота земли — на 48,4%;
• длины инженерных сетей на застраиваемых земельных участках — на 35,9%;
• стоимости обслуживания созданных инженерных сетей — на 11,1%;
• стоимости строительства инженерных сетей — на 3,4%.
Для создания общих транзитных сетей необходимо преобразовать существующую систему регулирования платы за подключение. В частности, необходимо предусмотреть возможность взиманий двух видов платежей. В рамках первого платежа застройщик оплачивает расходы на создание транзитных сетей и объектов на них, для чего регулятором устанавливаются соответствующие тарифные ставки. Платеж по ним производится на начальной стадии строительства.
В свою очередь, в рамках второго этапа застройщик оплачивает тупиковые распределительные сети минимальной длины, которые соединят его объекты с созданной ранее транзитной сетью. Данные расходы оплачиваются в зависимости от величины фактических издержек ресурсоснабжающей организации в рамках ставки за протяженность сети. Платеж в рамках этой компоненты производится при высокой степени готовности дома и наличии построенной на первом этапе инфраструктуры.
Разумеется, создание транзитной сети необходимо планировать, так как она рассчитана на несколько объектов и должна быть создана уже к завершению строительства первого объекта на территории. Такой подход потребует понимания и внедрения соответствующей схемы финансирования инфраструктуры, которой необходимо следовать. Ее можно описать в пяти шагах.
Так, первым шагом городские власти определяют потребность и размер затрат на развитие инфраструктуры, опираясь на документы территориального планирования (правила землепользования и застройки). Исходя из запланированных затрат, на втором шаге регулятор устанавливает ставки, по которым застройщики будут эти затраты покрывать. В разных частях города эта плата может быть разной. Затем, на третьем шаге, то есть еще на стадии градостроительной подготовки территории, ресурсоснабжающая организация осуществляет создание транзитных сетей за счет привлечения займов, например, в рамках инструментов федеральной поддержки. Риски по возврату привлеченных средств должны принимать органы местного самоуправления, поскольку они отвечают за развитие городских территорий и, как следствие, за востребованность создаваемых транзитных сетей. Для возврата предоставленных средств на четвертом шаге, то есть на этапе начала строительства, застройщики вносят плату за развитие транзитных сетей, компенсируя тем самым заимствования, за счет которых были проложены транзитные сети. На пятом шаге, ближе к завершению строительства, застройщик оплачивает подключение своих объектов к созданной транзитной сети.
Предлагаемые нововведения приведут к унификации методологии расчета платы для различных видов городских коммунальных систем. Такой подход будет полностью соответствовать принципам опережающего развития инфраструктуры (которое президент России называет ключевым элементом повышения качества жизни), поскольку предполагает создание основной сети еще до начала реализации проекта застройщиком.
В целом появление в методологии регулирования платы за подключение платежа за развитие транзитных сетей не только позволит качественно планировать пространственное развитие городов и улучшить топологию сетевого хозяйства, но и обеспечит удовлетворение запроса государства на опережающее развитие городской инженерной инфраструктуры.