Normas ambientales dormidas
Hace algunos años denominé “normas dormidas” a aquellas que, a pesar de encontrarse vigentes, su aplicación era inexistente por diferentes razones.
Una de ellas, quizá debido a su antigüedad, es la Ley 65, de 1888. Ante una consulta realizada por un diputado, la Procuraduría General de la República (PGR) no encontró otra ley que expresamente la derogara (Opinión Jurídica OJ-118-2004).
La normativa dispone lo siguiente en el artículo 1: “Se declara inalienable una zona de reserva de dos kilómetros de ancho a uno y otro lado de la cima de la montaña conocida con el nombre de Montaña del Volcán Barba (sic), desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el nombre de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional o municipal”.
La Ley 65 establece un área inalienable, diferente de un área silvestre protegida, como mecanismo de tutela legal del recurso hídrico.
En este sentido, el ámbito de aplicación comprende dos supuestos diferentes:
1. El alcance concreto desde la perspectiva territorial fue posteriormente estipulado por las autoridades administrativas con el apoyo del Instituto Geográfico Nacional y de los distintos pronunciamientos de la Procuraduría, en particular el C-480-2014.
2. Se refiere a terrenos propiedad nacional o municipales, y deja fuera a aquellos de naturaleza privada, sea por contar con título inscrito o con posesión decenal en los términos del Código Civil diez años antes de la fecha de publicación de la normativa, en 1888, según lo expone la Procuraduría en varios de sus dictámenes y opiniones (OJ-020.2009 y el C-480 del 2014). A ello, lo podemos referir como el ámbito jurídico de la ley.
Controversia legal
La ley de 1888 no regula expresamente qué ocurre con los terrenos inscritos o sujetos a posesión decenal antes de que entrara a regir, como sí lo hacen otras normas jurídicas (que configuran o crean zonas de dominio público o áreas silvestres protegidas), donde expresamente se limita su aplicación y se excluyen la propiedad privada inscrita o adquirida mediante posesión decenal, según la normativa vigente relacionada con la usucapión o prescripción positiva.
Al respecto, dos pronunciamientos de la PGR del 2009 y el 2014 contienen conclusiones similares con respecto a la Ley 65, en el sentido de que “sus efectos no han podido comprender las tierras que ya estaban tituladas” antes de la aprobación.
“Entonces la demanialidad sobre los terrenos a que se refiere la Ley N.° 65 de 1888 está vigente para los terrenos nacionales y municipales que originalmente abarca, pero esta afectación no rige sobre propiedades particulares que ostenten título legítimo en tanto mantengan una posesión decenal previa a la afectación. El título legítimo exige el cumplimiento de las formalidades de la ley para su adquisición y no lo estarían aquellos que hubiesen abarcado indebidamente propiedades estatales”, agrega la PGR.
Sobre los terrenos inscritos antes de la Ley 65 de 1888 y después de ella, la opinión OJ-020-2009 señaló: “En cuanto a las propiedades inscritas, y en tesis de principio, solo podrían reconocerse como legítimas aquellas que hubieran sido inscritas con anterioridad a la declaratoria de inalienabilidad y cumplan los atributos de la posesión decenal previa a título de dueño. Respecto de las demás, la acción para reivindicarlas es imprescriptible. En relación con las propiedades inscritas, ese estudio ha de abarcar necesariamente los asientos registrales desde su origen, con el análisis de sus eventuales segregaciones, reuniones y movimientos registrales atinentes a su identificación, así como de los planos que los describan, incluido el estudio de aquellos que sean de interés expropiar y en tanto estos últimos se encuentren legítimamente inscritos por estar amparados a la posesión decenal previa a la afectación demanial”.
Finalmente, el voto 17109-2023 del 2023 indica que desde el año 2008 se dispuso la necesaria recuperación y protección de los terrenos afectos al decreto ley número 65 de 1888, como elemento relevante para la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, con especial énfasis en el recurso hídrico, dado el gran impacto de esa zona en los cantones de la provincia de Alajuela y Santa Bárbara, Barva, San Rafael, San Isidro y Santo Domingo de Heredia.
Ordenó que en el plazo de seis meses se identificaran la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural.
Dentro de los seis meses posteriores, se debían coordinar las acciones con el propósito de recuperar las zonas protegidas, según lo establecido en la Ley 65, y comenzar, materialmente, cuando así corresponda, los procesos o procedimientos necesarios para tal fin.
Obligación del Estado
La Ley 65 no obliga a expropiar o comprar propiedades privadas legalmente existentes antes de la vigencia de la normativa.
Integrar estas —posiblemente sitios ya impactados y construidos— al área inalienable constituye una decisión nueva, no resultante de la citada ley y debe estar justificada por objetivos de conservación probados.
Los demás son terrenos sujetos a la reivindicación del Estado, sin perjuicio de la responsabilidad de este por permitir el desarrollo de construcciones, otorgar permisos, licencias y financiamiento, entre otros, y la confianza que con ello infundió en los particulares.
Jorge Cabrera Medaglia es abogado ambientalista y profesor de Derecho Ambiental en la Universidad de Costa Rica. Ha escrito siete libros, entre ellos, “Bioderecho: propiedad intelectual, comercio y ambiente: posibilidades y opciones para establecer sinergias entre los sistemas de propiedad intelectual y los tratados ambientales”. Es columnista de La Nación desde el 2008.