Год в новой системе муниципальных координат
20 марта 2025 года был принят Федеральный закон №33‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Иоги первого года действия Федерального закона №33‑ФЗ, развитие местного самоуправления в Российской Федерации станут предметом обсуждения на Конференции Российской муниципальной академии, которая пройдёт 27 марта и организатором которой выступил Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению.
Ключевые темы дискуссий на Конференции: анализ правоприменительной практики реализации нового закона, вопросы развития местного самоуправления, общественного самоуправления и местных сообществ с опорой на традиционные российские духовно-нравственные и культурно-исторические ценности, гражданское солидарное строительство на региональном и местном уровнях.
Своё мнение о происходящих процессах в эксклюзивном интервью «АН» представил председатель Комитета ГД по региональной политике и местному самоуправлению, президент Российской муниципальной академии Алексей Диденко.
– Алексей Николаевич, по сути, в соответствии с Федеральным законом №33-ФЗ в стране происходит переход к новой системе местного самоуправления. Чем эти изменения были вызваны?
– 20 марта 2025 года был принят, а 19 июня вступил в силу Федеральный закон №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», основы которого были разработаны на базе конституционных новелл 2020 года. Его нормы связаны с соответствующими нормами Федерального закона №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», принятого в декабре 2021 года.
Такое системное законодательное регулирование позволило более чётко определить статус органов местного самоуправления в системе государственного устройства и создать правовые основания для наиболее эффективного взаимодействия всех уровней публичной власти. При этом местное самоуправление сохранило статус самостоятельного уровня власти, но стало более интегрировано в единую общегосударственную властную систему.
В субъектах Российской Федерации в течение года сделаны первые шаги по реализации муниципальной реформы. Мы эту практику постоянно анализируем для правильного реагирования, в том числе законодательного, с учётом того, что муниципальное и общественное строительство сегодня должно идти с опорой на традиционные российские цивилизационные ценности.
- Какие «болевые точки» вам видятся при формировании новых принципов и моделей местного самоуправления?
- Необходимо остановиться на отдельных, крайне важных, по нашему мнению, моментах. Первое – это трансформация территориальной организации местного самоуправления.
Одной из конституционных новелл является закрепление нормы, исключающей обязательность поселенческой основы местного самоуправления. Положения Закона №33‑ФЗ позволяют, с определёнными оговорками, региональным органам государственной власти формировать на своих территориях как одноуровневую систему местного самоуправления (городские округа и муниципальные округа), так и двухуровневую (муниципальные районы и входящие в их состав городские, сельские поселения), а также смешанную систему.
От формирования в субъектах РФ оптимальной и сбалансированной территориальной системы местного самоуправления зависит эффективность решения жизненно важных задач населения в разных муниципальных образованиях.
Нам видится, что императивное отступление от поселенческой модели местного самоуправления несёт в себе риски:
– ухудшения перспектив развития малых и средних городов, а также сельских территорий, их инфраструктуры и производственного потенциала;
– возникновения территориальной удалённости населения от администраций «укрупнённых» муниципальных образований, что может сократить возможности населения в своевременном и качественном получении необходимых жизненно важных услуг;
– сокращения числа депутатов местных представительных органов, что может привести к ухудшению взаимосвязи населения и местной власти.
Такие негативные обстоятельства с вероятностью могут иметь следствием нарастающую концентрацию населения в административном центре городского (муниципального) округа и значительное сокращение проживающих граждан в отдалённых населённых пунктах.
Россия – трансконтинентальная страна, простирающаяся на два континента, Европу и Азию. Сегодня свыше 69% россиян проживают в европейской части России, которая занимает всего 20% территории, пятую часть. Городское население составляет 75%, а сельское – всего 25%.
Необходима взаимосвязь стратегического и территориального планирования социально-экономического развития Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований с целью формирования сбалансированной системы расселения населения, правильного регулирования миграционных процессов и размещения производительных сил на территории страны, для выравнивания уровня и качества жизни населения, независимо от места его проживания.
Утверждение новой Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года и принятие Федерального закона №33-ФЗ требуют их координации между собой: мы должны вписать территориальные единицы, предложенные Стратегией, которыми являются городские агломерации и опорные населённые пункты, с муниципальным устройством.
Уходящий в историю предыдущий Федеральный закон о местном самоуправлении №131-ФЗ такие конструкции предлагал: для городских агломераций, по меньшей мере для их ядер, – городской округ с внутригородским делением; для опорных населённых пунктов – поселения. Считаю, что центром каждого городского округа, не являющегося городской агломерацией, и муниципального округа должен быть опорный населённый пункт в том его понимании, которое даётся Стратегией пространственного развития.
Представляется, что мы должны упразднять только те поселения, которые не имеют перспектив социально-экономического и демографического развития, при условии создания там, в бывших сельских и городских поселениях, территориальных отделов администраций городского или муниципального округа. Также окружная система целесообразна в отдалённых и труднодоступных местностях Арктики, Севера России, Дальнего Востока.
Мы должны внимательно отнестись к переходу на новую систему формирования полномочий муниципальных образований. Она достаточно сложна и требует настройки и времени для этого. Думаю, что времени для этого до конца текущего года, которое даёт Федеральный закон №33‑ФЗ, недостаточно. Требуется минимум ещё год. Поправки в Закон о продлении переходного периода до 2028 года для формирования новой системы полномочий местного самоуправления и соответствующей бюджетно-налоговой системы нами уже внесены.
Надо обратить серьёзное внимание как на представительский компонент местной власти, так и на общественное самоуправление как неотъемлемый компонент всей системы местного самоуправления.
Ликвидация поселений и их представительных органов в значительном числе субъектов РФ (на начало 2026 года в 42 субъектах Федерации останутся исключительно городские и муниципальные округа и ещё в 8 субъектах останется очень небольшое число муниципальных районов и поселений; полностью поселения и муниципальные районы сохраняются пока в 23 субъектах, а ещё в 16 муниципальные округа без поселений уже появились, но ещё не преобладают) приведёт к существенному сокращению числа местных депутатов. Около 139 тысяч депутатов муниципальных районов, городских и сельских поселений при полном переходе на одноуровневую систему (из 170 тысяч сегодняшних) будет сокращено.
Убеждён, что необходимо сохранить представительность и легитимность местных представительных органов и их кадровые ресурсы, в том числе за счёт увеличения численности депутатов представительных органов городских и муниципальных округов, как минимум в два раза. Необходимо также создавать муниципальные общественные палаты из представителей, пользующихся доверием населения местных сообществ, среди которых могут быть и бывшие депутаты. Муниципальные общественные палаты должны быть не только органами общественного контроля, но и консультативными центрами местной власти и общественного самоуправления, инициаторами проектного развития инфраструктуры муниципалитетов и их человеческого потенциала.
Местные сообщества приобретают в настоящее время всё большую значимость. Они оказывают непосредственное влияние на формирование на местах общности интересов, взаимодоверия, солидарности, укрепления традиционных ценностей.
Развитие региональных и местных сообществ и представительной демократии поможет солидаризировать, сплотить общество. Энтузиазм народного участия в жизни своего муниципалитета, региона, страны является значимым, необходимым фактором социально-экономического и общественного развития нашего государства.
– В октябре прошлого года вас избрали президентом Российской муниципальной академии. Какие стратегические направления её деятельности вы считаете приоритетными?
– Российская муниципальная академия была создана 4 июня 1999 года по инициативе мэра Москвы Ю.М. Лужкова, вице-мэра В.П. Шанцева (он и стал её первым президентом) и префекта Юго-Восточного административного округа В.Б. Зотова (второй президент, ныне вице-президент РМА). Третьим президентом Академии был нынешний председатель Городской думы Москвы А.В. Шапошников.
РМА является научным, методическим и образовательным учреждением России в форме общероссийской общественной организации, объединяющей ведущих учёных, экспертов и практиков в области местного самоуправления, развития территорий, их человеческого потенциала. В составе Академии – главы муниципальных образований, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, руководители ключевых общественных объединений, видные учёные и эксперты, представители СМИ.
Мы намерены усилить роль РМА как центра научно-методических, аналитических и учебно-просветительских компетенций в области местного самоуправления, развития территорий, местных сообществ и солидарного строительства. Среди приоритетов – методическая и экспертная поддержка руководителей и специалистов местного самоуправления, местных сообществ, расширение региональных представительств Академии. У Академии есть сайт и целый пул журналов: ВАКовские – «Муниципальная академия», «Местное право», информационные и просветительские – «Вопросы местного самоуправления», «Муниципалитет». Очень ценим наше сотрудничество с вашим еженедельником «Аргументы недели». Также хочу отметить образованный Академией «Народный университет солидарного общества». Этот проект направлен на широкие слои общественности, ориентирован на внедрение социальных технологий, современных социальных практик.