Конец системы европейской безопасности, установившейся после холодной войны: что придёт на смену?
Пока не ясно, что придёт на смену европейскому порядку, установившемуся после окончания холодной войны. Основные политические институты и институты безопасности этого порядка – НАТО, ЕС и ОБСЕ – продолжают функционировать, но их будущие роли и направления деятельности неясны. Какое место занимают эти институты в формирующемся порядке? Каким образом они будут соотноситься друг с другом? И как Россия и её соседи, бывшие республики Советского Союза, впишутся в новый порядок?
После окончания холодной войны прошло тридцать лет. Падение Берлинской стены, окончание противостояния между Востоком и Западом в Европе и распад Советского Союза породили большие надежды. Новый политический порядок и система безопасности предусматривали возникновение целостного и свободного евроатлантического сообщества от Ванкувера до Владивостока. Россия, США и основные европейские страны должны были стать частями единого порядка с общими ценностями. Увы, это видение неразделённой Европы так и не было реализовано в полной мере.
Конкурирующие взгляды на архитектуру европейской безопасности после холодной войны оказались непримиримыми. Россия так и не была полностью интегрирована в западные институты безопасности, а надежды Москвы на создание новой общеевропейской системы безопасности так и не реализовались.
С падением и бегством украинского президента Януковича, захватом и аннексией Крыма Россией и началом войны на востоке Украины внезапно и жёстко был положен конец порядку, сформированному после окончания холодной войны. Хотя напряжённость нарастала и до этого, драматические события 2014 года стали переломным моментом, породившим взаимное озлобление, потоки обоюдных обвинений и новую европейскую разделительную линию, только продвинувшуюся намного дальше на восток.
Пока не ясно, что придёт на смену европейскому порядку, установившемуся после окончания холодной войны. Основные политические институты и институты безопасности этого порядка – НАТО, ЕС и ОБСЕ – продолжают функционировать, но их будущие роли и направления деятельности неясны и находятся в процессе переопределения как извне, так и изнутри. Возникают серьёзные вопросы: какое место занимают эти институты в формирующемся порядке, каким образом они будут соотноситься друг с другом и как Россия и её соседи, бывшие республики Советского Союза, впишутся в новый порядок.
Есть немало объяснений того, почему установившийся в Европе после холодной войны порядок не сработал. Большинство из них были предложены постфактум, задним числом. Они, по крайней мере на мой взгляд, предлагают необъективные и пристрастные нарративы, предназначенные главным образом для того, чтобы обвинить в крахе старого порядка соперников или критиков. О причинах развала европейского мироустройства ведутся споры не только между российскими и западными лидерами, но и в западных политических и экспертных кругах.
Одно из объяснений состоит в том, что в архитектуре безопасности в Европе после холодной войны стали доминировать НАТО и ЕС, которые расширились и охватили большинство европейских государств, за исключением России. В случае с ЕС членство России было категорически исключено. Что касается НАТО, то возможное членство России в разное время обсуждалось как членами НАТО, так и Россией, но безрезультатно. Многие российские политики и аналитики сегодня жалуются, что НАТО со своими военными объектами приблизилась к границам России вопреки заверениям начала 1990-х годов. Западные лидеры и аналитики отвечают, что государства НАТО, в частности Норвегия и Турция, всегда граничили с Россией и Советским Союзом, а воинские части были передислоцированы только в ответ на военные действия России на Украине.
Однако расширение до границ России и отсутствие членства Москвы в европейских институтах стали не единственной и, возможно, не самой важной проблемой расширения ЕС и НАТО. Москва сочла неприемлемым и разочаровалась в том, что НАТО и ЕС принимали решения по важным вопросам, которые Россия считала жизненно важными для собственных национальных интересов. Наиболее вопиющими случаями такого рода, вероятно, являются решение НАТО начать войну в марте 1999 года против Сербии и Черногории и совместное решение НАТО и ЕС в феврале 2008 года о признании независимости Косово. В каждом случае Москва горько жаловалась на решения НАТО и ЕС, но не могла ничего сделать, чтобы их изменить. Представители НАТО утверждают, что Россия должна иметь право голоса, но не право вето в отношении решений Североатлантического союза. Русские отвечают, что без возможности сказать «нет» их голос будет слабым, если не совсем задавленным.
Другое возможное объяснение провала европейского порядка, сложившегося после холодной войны, состоит в том, что Россия, НАТО и ЕС не смогли использовать налаженные ими каналы и контакты для ведения реального диалога и успешного управления отношениями. ЕС и Россия в самом начале 1990-х годов разработали четырёхступенчатую структуру для управления своими отношениями. Диалог между ЕС и Россией успешно решал такие вопросы, как доступ России к калининградскому эксклаву после присоединения Польши и стран Балтии к ЕС. Однако после войны России с Грузией в 2008 году Восточное партнёрство фактически лишило Россию возможности участвовать в многосторонних обсуждениях с ЕС. Совет Россия – НАТО, созданный в начале 2000-х годов, предоставил России доступ на более равной основе к обсуждению вопросов с государствами – членами НАТО, но Россия не имела права голоса при фактическом принятии решений. Тем не менее сотрудничество России с НАТО по Афганистану и программа контактов и учений между НАТО и Россией оставались достаточно устойчивыми вплоть до 2013 года.
Ещё одним возможным ключом к краху европейского порядка после окончания холодной войны была неспособность ОБСЕ развиваться как подлинно общеевропейская организация безопасности. В течение 1990-х годов ОБСЕ осуществляла большое количество полевых миссий по предотвращению конфликтов и постконфликтному восстановлению на Балканах и на постсоветском пространстве. Организация также стала лидером в области наблюдения за выборами, институционального строительства и защиты прав национальных меньшинств. Однако после 2000 года Москва всё чаще жаловалась на то, что ОБСЕ занимается в первую очередь проблемами на Востоке, то есть на территории бывшего Советского Союза, а западные члены ОБСЕ отказываются обсуждать вопросы, представляющие интерес для России. Яркими примерами здесь могут быть неспособность западных подписантов ратифицировать адаптированный ДОВСЕ и безрезультатные дискуссии о военной безопасности и мерах укрепления доверия, которые когда-то были приоритетными в деятельности ОБСЕ.
Однако наиболее серьёзные вызовы порядку в Европе после холодной войны связаны с разногласиями по поводу геополитической ориентации и политической безопасности государств бывшего Советского Союза, граничащих с Россией. С момента распада Советского Союза Россия заявляет о своих особых интересах в этих государствах, в том числе в области безопасности. Эта идея «сферы привилегированных интересов» всё больше и больше расходится с отношением Запада к этим государствам как к полностью суверенным. Поскольку западные государства и институты, ЕС и НАТО, увеличили своё присутствие и активность в постсоветских странах, Россия увидела в этом вызов своим интересам. Столкновение этих двух противоположных взглядов привело к войнам в Грузии и на Украине.
Продолжающаяся с 2014 года война в Донбассе и последовавшие за ней санкции США и ЕС против России усугубили взаимную враждебность и ещё больше подорвали европейский порядок. Российские кибероперации, такие как в ходе выборов в США в 2016 году, а также громкие нападения на критиков Москвы за рубежом ещё сильнее ударили по отношениям между Россией и Западом. Кроме того, европейский порядок дополнительно пошатнули такие сугубо внутренние западные явления, как Brexit. Несмотря на то, что администрация Байдена подчёркивает приверженность США безопасности в Европе, критика НАТО президентом Трампом породила серьёзные сомнения в прочности американских обязательств, являющихся краеугольным камнем европейской безопасности с конца 1940-х годов.
Итак, что сейчас происходит с европейским порядком? Основные его институты – НАТО, ЕС и ОБСЕ – всё ещё живы, но их потенциал и эффективность под сомнением. Россия всё чаще говорит о повороте в сторону Евразии; в последней стратегии национальной безопасности России Европа почти не упоминается. США определили Китай как своего главного соперника и угрозу безопасности и стремятся в обозримом будущем привлечь Европу к антикитайским выступлениям. ЕС всё ещё приспосабливается к потере Великобритании как крупного государства-члена и вкладчика, а также дискутирует о своих будущих возможностях в области безопасности и обороны с учётом возможного сокращения американского присутствия в Европе. ОБСЕ готовится к празднованию своей пятидесятой годовщины в 2025 году, но неясно, готовы ли основные государства-участники использовать её в качестве форума или инструмента для чего-либо действительно важного.
Итак, как будет выглядеть формирующийся порядок европейской безопасности? Во-первых, он связан с изменениями в мировом порядке, особенно с подъёмом Китая. В 1989–1991 годах Китай всё ещё был пробуждающейся державой; теперь это глобальная держава, охватывающая весь мир. Во-вторых, не похоже, что в ближайшем будущем в Европе появятся новые институты или объединения. На горизонте не видно нового универсального форума по европейской безопасности.
Следовательно, существующие европейские институты, группы, платформы и форумы должны будут заниматься новыми проблемами, а также лучше выполнять старые задачи. Западным странам придётся вести предметный диалог с Россией, не опираясь на неоправданно завышенные ожидания, отдавая приоритет целям, которые действительно жизненно важны и взаимно достижимы. Россия должна найти менее деструктивные и принудительные способы ведения дел со своими соседями. Законные интересы России, безусловно, связаны с политической ориентацией и действиями её соседей, но ей нужно преследовать свои интересы менее деструктивным и контрпродуктивным образом. В некоторых случаях третьи стороны могут служить посредниками в диалоге, но они не могут навязывать выбор соседям.
В этом году между США и Россией начался двусторонний диалог о стратегической стабильности. Этот процесс всё ещё очень шаток, но может обещать некоторое ослабление напряжённости. Возобновление диалога между ЕС и Россией по вопросам энергетической безопасности, также может помочь в формировании нового порядка. Для Европы в целом необходим многосторонний форум для выявления и обсуждения широкого круга проблем безопасности, которые возникли и накапливались по мере ухудшения отношений между Востоком и Западом за последнее десятилетие. Структурированный диалог в рамках ОБСЕ по некоторым из наиболее острых проблем неядерной военной безопасности мог бы стать хорошим началом.
Подобные действия могут окупиться, а могут и не окупиться, но они, по крайней мере, активно выстраивают новый взаимоприемлемый и, можно надеяться, более стабильный порядок. Альтернатива – пустить европейскую безопасность на самотёк, что с 2014 года не приводило ни к чему хорошему.