Куратор из Москвы
Как федеральные чиновники следят за проблемными регионами
В июле премьер-министр Михаил Мишустин назначил своих заместителей кураторами федеральных округов. Высокопоставленные чиновники будут следить за экономическим состоянием вверенных им территорий, в том числе за тем, как местные власти расходуют госсредства. Система кураторов из Москвы существует с 2019 года, привела ли она к существенным изменениям?
В понедельник, 19 июля, премьер-министр Михаил Мишустин на традиционном утреннем совещании с вице-премьерами распределил между ними восемь федеральных округов. К примеру, Виктория Абрамченко станет куратором Сибирского федерального округа, Татьяна Голикова будет отвечать за Северо-Западный федеральный округ, Юрий Борисов — за Уральский федеральный округ, Дмитрий Григоренко — за Центральный федеральный округ, Марат Хуснуллин — за Южный федеральный округ, Дмитрий Чернышенко — за Приволжский федеральный округ, Александр Новак — за Северо-Кавказский федеральный округ, а Юрий Трутнев продолжит курировать Дальний Восток. Без округа остался первый вице-премьер Андрей Белоусов.
Назначить регионам кураторов предложил 30 июня президент Владимир Путин. Каждый куратор будет следить за социально-экономическим развитием входящих в округ областей: как местные власти расходуют госсредства, поддерживают ли малый и средний бизнес, создают ли новые рабочие места, перечислял на летучке Мишустин. Вице-премьеры будут отвечать также за инвестиционные проекты в регионах и за то, как там реализуются путинские нацпроекты, а также решать вопросы финансовой поддержки регионов, пояснил РБК собеседник в аппарате правительства.
Мишустин озвучил свое решение во вторую годовщину существования кураторов для регионов из числа федеральных чиновников. В июне 2019 года правительство тогда еще под руководством Дмитрия Медведева решило взять шефство над десятью регионами с отстающей экономикой. В этих десяти регионах среднедушевые доходы населения были меньше 31 422 рублей (средний показатель по стране) и они сильно зависели от помощи из федерального бюджета.
В пресс-службе правительства ответили Forbes, что вице-премьеры должны будут синхронизировать нацпроекты, госпрограммы и собственные планы развития регионов и для этого проводить совещания с федеральными министерствами и главами регионов. На этих совещаниях отдельно будут следить за развитием 10 отстающих регионов.
Как работала система, которую теперь правительство фактически расширило и добавило регионам кураторов?
Куратор из Москвы
Неизвестно, стала ли новость о назначении кураторов в июне 2019-го неожиданностью для десяти губернаторов, но она совершенно точно противоречила тому, чего главы большинства российских регионов уже несколько лет добивались от федерального центра — большей финансовой самостоятельности. За полтора года до этого, в 2018 году на инвестиционном форуме в Сочи одной из самых «горячих» стала тема зависимости регионов от решения Москвы, писала Русская служба Би-би-си. Во время панельной дискуссии губернатор Рязанской области Николай Любимов, например, просил свободы в налоговых вопросах, а глава Иркутской области Сергей Левченко рассказывал, что по соглашению с федеральным Минфином региону нельзя увеличивать расходы, но как это можно сделать, если во вверенном ему регионе надо ремонтировать школы, больницы, детские сады и повышать зарплаты бюджетникам по майским указам президента.
Парировали губернаторам чиновники из Москвы. «Если мы предоставим абсолютную свободу субъектам, то нам будет очень трудно собрать то, что мы так долго собирали», — сказала занимавшая тогда пост главы Счетной палаты Татьяна Голикова. Она вспомнила фразу Бориса Ельцина — «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» — и добавила: «Это привело к тем последствиям, которые мы преодолевали достаточно большое количество времени». А вице-премьер Дмитрий Козак рассказывал, что многие губернаторы лично просили его о распределении доходов между Москвой и регионами в пропорции 50/50. «Это чуть ли не другое государственное устройство… Это почти конфедерация», — объяснял он.
У самых отстающих десяти регионов зависимость от Москвы только усилилась. Федеральное правительство в июне 2019 года распределило их между главами семи министерств. Главе Минэкономразвития Максиму Орешкину досталось больше всех — республика Алтай, Карелия и Тува. Глава Минфина Антон Силуанов получил Курганскую область, глава Минсельхоза Дмитрий Патрушев — Адыгею, глава Минстроя Владимир Якушев — Марий-Эл, министр труда Максим Топилин — Алтайский край, глава Минприроды Дмитрий Кобылкин — Калмыкию, глава Минпромторга Денис Мантуров — Чувашию и Псковскую область. За отстающие регионы Северного Кавказа и Дальнего Востока продолжили отвечать профильные министерства — по делам Северного Кавказа и развития Дальнего Востока.
Министерства совместно с региональными властями должны были разработать программы индивидуального развития регионов на пять лет (до 2024 года) со списками конкретным мероприятий — к примеру, создать промышленные парки, поддержать малый бизнес, привлечь частных инвесторов в конкретные проекты в регионе и т.д.
В самом начале обсуждения речь шла о довольно крупных суммах, которые регионы могли бы получить из федерального бюджета на индивидуальную программу развития. К примеру, для Тувы Минэкономразвития предлагало выделить 325 млрд рублей, а сама программа развития стоила больше 1 трлн рублей, с учетом денег частных инвесторов.
Но в итоге каждая территория получила из бюджета по 5 млрд рублей — по 1 млрд в год до 2024 года. Кроме этого, из федерального бюджета регионы продолжили получать дотации и трансферты в разы больше, но деньги на «индивидуальные программы развития» составляли не более 0,01% от валового регионального продукта регионов. Например, по данным Росстата, в 2019 году валовой региональный продукт (ВРП) Карелии составил 325 млрд рублей, Тывы — 79 млрд рублей, Алтая — 58,9 млрд рублей.
Курирующий министр и его ведомство должны были следить за ходом работы и освоением выделенных денег. Если регион не успевал освоить за год 1 млрд рублей, деньги надо было вернуть в бюджет. «Миллиард в год — это небольшие деньги. Чтобы вы понимали, капитальный ремонт нескольких школ в среднем обходится в миллиард рублей», — рассказывает Forbes один из губернаторов, получивших тогда куратора из Москвы.
За три года действия программы стало понятно, что, как правило, эти 5 млрд рублей направляются на модернизацию промышленности и инфраструктуры, например, на стройку дорог, сообщил Forbes представитель Минэкономразвития. Алтай, Карелия и Тува решили направить их в том числе на обеспечение населения жильем, указывал Минэк.
В Марий-Эл из тринадцати мероприятий семь регион будет реализовывать за счет денег из федерального бюджета. Средства идут на льготные займы для бизнеса, затраты на инвестиционные проекты в промышленном комплексе, на стройку. Но денег для завершения проектов уже недостаточно, регион запросил еще, сообщили в пресс-службе республики. В Адыгее в 2020 году выполнили 12 из 30 пунктов плана развития, деньги пошли на капремонт и покупку здания для детской поликлиники, на стройку горнолыжного курорта и укрепление реки Белой, сообщила Forbes пресс-служба Минсельхоза (его глава Дмитрий Патрушев — куратор региона).
Министр труда Антон Котяков «оказывает содействие» в решении вопросов региона с федеральными властями, сообщила Forbes пресс-служба министерства экономического развития Алтайского края — деньги из бюджета пошли на докапитализацию регионального фонда развития и обновление дорожной техники. Власти Алтая в 2020 году за счет денег из федерального бюджета докапитализировали региональный фонд и запустили субсидию на авиаперевозки пассажиров, всего в индивидуальном плане развития 45 пунктов, которые подразумевают привлечение 4,2 млрд рублей частных инвестиций, сообщили Forbes в пресс-службе правительства республики.
«Суммы небольшие, но региону нужен был импульс в развитии и разумнее тратить их на развитие производства», — рассуждает бывший чиновник одного из регионов.
О результатах на подконтрольных территориях кураторы отчитываются ежеквартально перед Минэкономразвития. Оно же передает итоги правительству. После смены правительства в 2020 году курирующие министерства у регионов не поменялись.
«Звонить министру просто глупо»
Фактически ответственность за успешность программы губернаторы теперь делят с федералами, описывает систему глава одного из регионов, попавших в список десяти неблагополучных. Программа позволила главам регионов иметь более быстрый доступ к «федеральному центру», сказали Forbes два губернатора проблемных регионов. «Конечно, звонить министру часто просто глупо, но при каждом возникающем вопросе всегда есть возможность позвонить или написать», — делится один из губернаторов.
«Есть возможность потревожить министра и сказать, что вот, мол, к сожалению, мероприятие встало. Выясняем, в чем причина, дальше все легче идет», — добавляет другой губернатор. Но, по его словам, «на ковер» куратор главу региона не вызывает — «жесткой иерархии нет».
Несколько раз в год министры выезжают в регионы лично и проводят совещания. «Видеть представителей курирующего министерства хотелось бы почаще, не могу сказать, что двух визитов в год достаточно», — сетует бывший региональный чиновник.
Каждый министр сам решает, сколько раз в году он будет появляться во вверенном ему регионе. На одно из последних совещаний в Кызыле в марте 2021 года министр экономического развития Максим Решетников приехал с представительной делегацией и даже привез c собой премьера Михаила Мишустина. «Сейчас крайне важно сохранить набранный темп работы и наше уже выстроенное взаимодействие, чтобы от каждого мероприятия программы эффект чувствовали и предприниматели, и люди», — наставлял министр региональных чиновников. Тогда же он отметил, что с начала реализации программы Тувы в регион привлекли 5,8 млрд рублей инвестиций.
Новые кураторы и старые кураторы
«В советской школе хорошо учащихся детей закрепляли за отстающими двоечниками и хулиганами, но система не работала, потому что хулиган не хотел учиться, а у отстающего не было ресурсов», — комментировала еще в 2019 году «Ведомостям» назначение министров кураторами десяти регионов экономист, главный научный сотрудник Института социальной политики НИУ ВШЭ Наталья Зубаревич.
Спустя два года собеседник в Совете Федерации, который работает с одним из проблемных регионов, говорит, что сама инициатива с назначением кураторов в отстающие регионы «неоднозначна по эффективности». Эффективность программ развития можно повышать за счет привлечения в регионы «более квалифицированных кадров», сказал Forbes сенатор от Калмыкии Алексей Майоров.
Но тем не менее теперь, помимо кураторов-министров в проблемных регионах, остальные регионы получат кураторов-вице-премьеров. В итоге зависимость регионов при кураторстве только усиливается, а сами министерства со своей стороны могут лишь увеличить число субсидий по своим направлениям — такую политику сверхцентрализации нельзя считать эффективной, говорит Зубаревич. По ее словам, теперь вице-премьеры, выбранные кураторами целых федеральных округов, могут стать лишь «громоотводами» в ситуациях недовольства населения.
Степень зависимости региона от центра «пляшет» скорее от его экономического состояния, программы индивидуального развития предусматривают более бюрократические изменения, с точки зрения бюджета характер взаимоотношений с центром не меняется, рассуждает проректор Финансового университета Александр Сафонов. Но полномочий губернатора не всегда достаточно, он просит предоставить субсидии, а министры обладают более сильными административными полномочиями и могут способствовать включению проблем регионов в национальные проекты. «Но и этого тоже недостаточно, поскольку есть сложные отношения между самими министерствами. Для разрешения разногласий был выбран новый формат с вице-премьерами, и это уже политическое решение», — продолжает Сафонов.
Практический смысл программы кураторов может быть в попытке упорядочить поток обращений из регионов, считает руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев. «Вижу смысл только с точки зрения бюрократии. У самих министерств нет возможности погружаться в специфику региона, ведь любое регулирование в правительстве осуществляется не по географии, а по специализации и сферам», — отмечает он.
Одна из тенденций современности — сокращение федерализма, говорит ведущий научный сотрудник Центра развития НИУ ВШЭ Андрей Чернявский. Из последних примеров — реструктуризация долгов регионов в обмен на серьезные обязательства.
«Теперь регионам нужно направлять высвободившиеся средства на строительство инфраструктуры для новых проектов и не увеличивать свой коммерческий долг. Это административное давление», — говорит эксперт. При этом неясно, по его словам, как именно роль кураторов будут выполнять вице-премьеры, федеральный округ — это средняя температура по больнице, добавляет он.
Forbes направил запросы представителям Минфина, Минтруда и Минстроя, в пресс-службы губернаторов регионов, которые получили кураторов в 2019 году, и ожидает ответа. Министерство по делам Северного Кавказа президент Владимир Путин упразднил в 2020 году, за программу развития региона теперь отвечает Минэкономразвития.
Мария Кокорева
По материалам: “Forbes”