Загадка президента
Профессора-правоведы Тамара Морщакова и Михаил Краснов, бывшие участниками Конституционного совещания 1993 года, но не приглашенные в нынешнюю «рабочую группу по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию», не завидуют коллегам, которым посчастливилось в нее попасть. Даже будучи усиленной космонавтами, музыкантами, казаками и гимнастами, группе придется поломать голову над тем, как примирить между собой предложения из Послания Федеральному собранию, зачастую противоречащие друг другу.
Самую большую загадку президент загадал предложением «внести в Основной закон некоторые изменения, которые прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве», что означает «буквально следующее: требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».
Суверенитет един, но в этом пассаже содержится два тезиса, касающихся двух статей и даже глав Конституции. Приоритет международных договоров закреплен в п. 4 ст. 15 Конституции, которая говорит, что
«если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора».
Это положение незыблемо исходя из принципа «Pacta sunt servanda» — невозможно не выполнить договор иначе, как денонсировав его в установленном порядке.
Под «решениями международных органов» имеются в виду, наверное, в первую очередь неприятные для России решения ЕСПЧ. Однако обязательность их исполнения гарантируется другой, а именно п. 1 ст. 17 Конституции: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».
В 1993 году предполагалось, что противоречий в этих вопросах не может быть. Однако в многочисленных решениях Европейского суда указывается на факты нарушения прав в тех случаях, в которых российские суды их не видят. Речь, таким образом, идет об оспаривании именно фактов, а не компетенций. Кто в России может перепроверять с этой точки зрения решения ЕСПЧ? Во всяком случае, не Конституционный суд, который исследует только вопросы права, но не фактов.
Да и нельзя себе представить в России такого органа: чтобы не исполнять решения ЕСПЧ, РФ должна денонсировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (см. выше).
Но об этом в Послании речь вроде бы не идет.
Ст. 15 и 17 отнесены к гл. 1 и 2 Конституции, которые согласно ее гл. 9 не могут быть изменены иначе как через принятие новой Конституции. Однако президент сказал, что Конституцию менять не нужно, достаточно внести в нее поправки через Федеральное собрание. Как именно это сделать — непростой вопрос для «рабочей группы».
Предложение «расширить компетенцию КС», наделив его «возможностью по запросам президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их подписания главой государства», скорее нравится экспертам: такой контроль мог бы заменить нынешний чисто аппаратный порядок, когда конституционность законопроектов обеспечивается лишь их визированием в Главном правовом управлении президента. Остается решить вопрос о том, будет ли решение КС обязательным для главы государства.
В остальном, по мнению экспертов, предлагаемые поправки, за исключением предложения придать конституционный статус пока отсутствующему в Конституции Государственному совету, принципиально не меняют существующее сегодня государственное устройство. Но с Госсоветом, если его собирается возглавить ныне действующий президент после оставления своего поста, «рабочей группе» тоже придется поломать голову. Дело в том, что в соответствии с п. 3 ст. 80 Конституции именно президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», то есть любой совет, из кого бы он ни состоял, не покушаясь на законодательные прерогативы Федерального собрания, может играть лишь роль совещательного органа при (следующем?) президенте. Но какой смысл менять ради этого Конституцию?
Пока предложения из ежегодного Послания не переведены в вид законопроекта, эксперты-правоведы не видят возможности обсуждать их более конкретно, оставляя такую возможность людям других профессий. И Морщакова, и Краснов вспоминают, что при подготовке Конституции 1993 года, как бы скоропалительно она ни была составлена, решающим было мнение именно ученых, и если они объясняли политикам, что что-то в рамках права сделать невозможно, то такие предложения отметались. Есть опасение, что при обсуждении поправок 2020 года в «рабочей группе» все будет наоборот.
Леонид Никитинский
обозреватель, член СПЧ