Воля народа или пиар-акция?
Вот уже больше месяца кипят страсти по поводу неожиданного предложения президента — провести общероссийское голосование по поправкам к Конституции. Предложение действительно нетривиальное: за 26 лет с момента принятия Конституции общероссийского референдума не было ни разу. Даже тогда, когда очень многие хотели провести референдум по пенсионной реформе — а это вопрос, затрагивавший практически всех, — не удалось.
И вот теперь нам впервые за четверть века предстоит такая процедура. И хотя лица, облеченные властью, не используют слово «референдум», заменяя его на «общероссийское голосование», по сути это, конечно же, референдум.
Мнения звучат полярные — от полной поддержки до полного неприятия. Но я хочу попробовать отделить мух от котлет.
Нет ничего плохого в том, что президент хочет знать мнение граждан. Вопрос о поправках достаточно важный, и можно только пожалеть, что принятие важных поправок в 2008-м и 2014-м годах обошлось без выявления такого мнения.
Да и некоторые другие вопросы, та же пенсионная реформа, стоили того, чтобы поставить их на референдум.
Но только необходимо, чтобы общероссийское голосование:
- было легитимным, проходило по юридически безупречной процедуре;
- действительно, позволяло выявить волю народа.
И вот с этим пока серьезные проблемы. Говорю «пока», поскольку соответствующий законопроект еще не прошел второе чтение. Хотя сейчас уже не все можно исправить.
Как уже не раз говорилось, Конституция не предусматривает проведения референдума по поправкам к своим главам 3–8. Но это не значит, что такая процедура в принципе невозможна. Просто она не должна противоречить статье 136, где прописаны все необходимые этапы принятия поправок.
Один из важнейших вопросов — когда проводить голосование. Президент выражал желание, чтобы оно было проведено до подписания им закона. Мол, если проголосуют «за» — подпишу, если «нет» — не подпишу. Но руководители рабочей группы объяснили, что это невозможно, поскольку процедура голосования будет прописана в том же законе о поправках, и она сможет вступить в силу только после подписания президентом.
Однако проводить голосование после подписания закона президентом (впрочем, как и до подписания, но после его прохождения в региональных парламентах) — нелепо как с юридической, так и с политической точки зрения. С юридической точки зрения оно неправомерно, поскольку, согласно статье 136 Конституции, поправки вступают в силу после их одобрения двумя третями региональных парламентов. И они после этого уже не могут не вступить в силу, даже если граждане проголосуют против. С политической точки зрения глупо проводить голосование, когда все госорганы уже решение приняли.
Очевидно, что это будет не выявление мнения народа, а ожидание «одобрямса».
Но, простите, а кто вас заставляет включать процедуру голосования в закон о поправке? Это было с самого начала абсолютно ошибочное решение. Даже с чисто формальной точки зрения: закон о поправке к Конституции — специфический законодательный акт, и процедуре в нем не место. Ну а тем более, если из-за этого невозможно провести голосование на той стадии, когда это разумно.
Самым правильным шагом было бы внесение изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», которые бы предусмотрели особый вид референдума — по поправкам в Конституцию. Если это неприемлемо по каким-то соображениям (скорее всего, субъективным и конъюнктурным), то есть паллиативные варианты: либо принять совсем новый закон о голосовании по поправкам, либо внести изменения в Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», предусмотрев в нем процедуру голосования по поправкам. И далее — все просто. Закон принимается, вступает в силу, и по утвержденной в законе процедуре проводится голосование до того, как поправки пройдут все этапы.
Когда все же правильнее проводить голосование? До второго чтения вряд ли: будет непонятно, за что голосовать. Между Госдумой и Советом Федерации — сложнее, так как есть определенные сроки рассмотрения в Совете Федерации.
Полагаю, что голосование стоит проводить либо между вторым и третьим чтением в Госдуме, либо после одобрения закона о поправках в Совете Федерации, но до его рассмотрения региональными парламентами. Тут важно то, что Конституция неслучайно требует одобрения поправок двумя третями региональных парламентов. С точки зрения авторов Конституции важно не только одобрение большинством, но и поддержка квалифицированного большинства регионов. Поэтому каждый региональный парламент должен учитывать результаты голосования жителей своего региона.
Выше я уже писал, что общероссийское голосование по поправкам, по сути, является референдумом. И правильнее его так и именовать, чтобы не плодить новые сущности. Но важнее другое. Наше законодательство содержит гарантии прав граждан при проведении референдума. И эти гарантии должны действовать также при проведении общероссийского голосования, даже если оно не будет называться референдумом. Иными словами, в законе, определяющим процедуру голосования по поправкам, должны быть ссылки либо на Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», либо на Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
И последнее в этой статье (но не последнее по важности). Для того чтобы голосование выявило действительную волю граждан, оно должно быть раздельным по нескольким связанным блокам поправок. Это сейчас уже трудно реализовать. Увы, президент нарушил требования Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» о том, что одним законом охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. И тем не менее необходимо раздельное голосование.
Аркадий Любарев
кандидат юридических наук,
председатель Межрегиональной общественной организации «Экспертный форум "Законы о выборах — для избирателя"»