Verfassungsrecht: Was das Grundgesetz zur Vergesellschaftung sagt

Die nächste Berliner Landesregierung könnte großen Konzernen Tausende Wohnungen abnehmen. Der Bund will mit einem Gesetz gegenhalten. Verfassungsrechtlich ist beides umstritten. Ein Überblick.

Die Vergesellschaftung von Wohnungen ist in Berlin seit Jahren ein Thema. Mit zunehmender Wahrscheinlichkeit einer rot-grün-roten Landesregierung kocht die Debatte erneut hoch. Die Bundesregierung will die Berliner Pläne mit einem Investitionsschutzgesetz erschweren. Ein solches Gesetz ist verfassungsrechtlich aber ebenso umstritten, wie die Vergesellschaftung an sich. Wo liegen die juristischen Knackpunkte?

Grundgesetz regelt Vergesellschaftung

In erster Linie wird in der Debatte oft auf Artikel 15 im Grundgesetz verwiesen. Danach können Grund und Boden „zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden“. Der Artikel ist aber bisher nie angewendet worden, auch deswegen ist seine Auslegung umstritten. Es gibt kaum Rechtsprechung, auf die man sich berufen kann.

„Ein Vergesellschaftungsgesetz müsste sich aber an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen“, sagt Thorsten Schmidt, Rechtsprofessor an der Universität Potsdam. Es müsse also einem legitimen Zweck dienen und geeignet, erforderlich und angemessen sein, diesen zu erfüllen. Bei der geplanten Vergesellschaftung von Wohnungen in Berlin wäre das nach Schmidts Einschätzung nicht der Fall. Unter anderem gäbe es mildere Mittel, um bezahlbaren Wohnraum zu erreichen, sagt er. Juristisch ist aber strittig, ob Artikel 15 einer Verhältnismäßigkeitsprüfung unterliegt.

Weitreichender Eigentumsschutz in Berliner Verfassung

Auch die Landesverfassung Berlins spielt bei den Vergesellschaftungsplänen eine Rolle, sagt Schmidt. „Die Landesverfassung hat wie das Grundgesetz eine Vorschrift zum Schutz von Eigentum“, erklärt der Staatsrechtler. „Was man darin aber nicht findet, ist ein Gegenstück zu Artikel 15 - also einen Artikel, der Vergesellschaftung erlaubt“. Eigentum werde in Berlin also weitreichender geschützt als nach dem Grundgesetz.

Kommt es also auf die Berliner oder die Bundesregelung an? An sich gilt laut Grundgesetz: „Bundesrecht bricht Landesrecht“. Es gibt aber eine Ausnahme: Wenn Regelungen der Landesverfassung Grundrechte gewährleisten, bleiben diese in Kraft. „Eine Landesverfassung darf also einen weitergehenden Grundrechtsschutz haben als das Grundgesetz“, sagt Schmidt. „Deshalb erscheint es mir auch sehr zweifelhaft, ob man in Berlin überhaupt vergesellschaften kann.“

Angemessene Entschädigung der Unternehmen nötig

Anders sah das 2023 eine vom Berliner Senat eingesetzte Expertenkommission. In ihrem Bericht erklärte die Mehrheit der 13 Fachleute - darunter die frühere SPD-Justizministerin Herta Däubler-Gmelin und Professorin Ann-Katrin Kaufhold, die heute Vizepräsidentin am Bundesverfassungsgericht ist - die Sozialisierung von großen Wohnungsunternehmen in Berlin grundsätzlich für zulässig.

„Wenn, dann ist eine Vergesellschaftung aber nur gegen eine angemessene Entschädigung der betroffenen Unternehmen möglich“, betont Professor Wolfgang Durner von der Uni Bonn, der Mitglied der Kommission war. Bei Enteignungen werde meist nach Marktwert entschädigt, prinzipiell könne der Gesetzgeber den aber unterschreiten, sagt er. „Je stärker der Wert des entzogenen Guts auf eigener Leistung beruht, desto stärker muss die Entschädigung sich dem Marktwert annähern.“

Mit Blick auf Berlin stelle sich die Frage, ob Wohnungsunternehmen für eine Wertsteigerung ihrer Immobilienbestände eine Leistung erbracht haben oder nicht. Sollte das Bundesverfassungsgericht am Ende eine vollzogene Vergesellschaftung billigen, die Höhe der Entschädigung aber beanstanden und eine Orientierung am Marktwert einfordern, „kämen auf das Land Berlin vermutlich weitere zweistellige Milliardenbeträge obendrauf“, so Durner.

Bundesregierung will hohe Hürden einführen

Ob es in Berlin überhaupt zur Sozialisierung von Wohnungen kommt, ist unklar. Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) hat angekündigt, das durch ein Bundesgesetz zu erschweren. Eine Vergesellschaftung soll nur möglich sein, wenn die Landesregierung beweisen kann, dass alle anderen Mittel ausgeschöpft wurden.

Befürworter der Vergesellschaftung wie die Spitzenkandidatin der Berliner Linken, Elif Eralp, halten den Vorstoß für verfassungswidrig. Zumindest ist die Sache auch hier rechtlich komplex: Nach dem Grundgesetz hätten sowohl Bund als auch Länder das Recht, Regelungen zur Vergesellschaftung zu erlassen, sagt Professor Schmidt. Der Bund müsse dann nachweisen, dass ein Bundesgesetz notwendig ist.

Bund darf Vergesellschaftung nicht pauschal verbieten

Zudem dürfe der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nur Gebrauch machen, wenn er „positiv gestalte“. Er dürfe Vergesellschaftung etwa nicht pauschal verbieten, so Schmidt. „Wenn er aber herausstellt, dass er die Eigentumsfreiheit schützen will, indem er Investitionen absichert, zugleich aber Interessen der Mieter im Blick hat, wäre das eine positive Regelung.“

Irgendwann wird der Streit wohl beim Bundesverfassungsgericht landen - etwa, weil die betroffenen Wohnungsunternehmen eine Verletzung ihrer Grundrechte geltend machen und Verfassungsbeschwerde einlegen. Der Bund, eine Landesregierung oder ein Viertel der Bundestagsabgeordneten könnten ein Vergesellschaftungsgesetz zudem per Normenkontrollantrag prüfen lassen. Auf diese Weise könnte auch ein Investitionsschutzgesetz in Karlsruhe auf den Prüfstand kommen. Bis zu einer endgültigen Klärung wird es vermutlich mehrere Jahre dauern.