Facultades legislativas: propuestas ambientales abren dudas sobre controles a proyectos de inversión, áreas protegidas y concesiones
El pedido de facultades legislativas del Ejecutivo incorpora cambios en materia ambiental que, según un análisis de la SPDA (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental), podrían modificar reglas sobre evaluación ambiental, áreas naturales protegidas, hidrocarburos, bosques y derechos de pueblos indígenas. Parte de estas medidas no aparece de manera expresa en el articulado del proyecto, sino en su Exposición de Motivos, documento que sustenta las razones de una iniciativa.
Katherine Sánchez, integrante del Programa de Biodiversidad y Pueblos Indígenas de la SPDA y parte del equipo que elaboró el informe, considera que esta diferencia resulta relevante para el debate en el Congreso.
"El proyecto de ley no puede leerse solo. (...) en la exposición de motivos es en donde se han colocado una cantidad de modificaciones legislativas que no están en el cuerpo del proyecto de ley".
La especialista sostiene que el objetivo de reducir burocracia puede ser legítimo, pero cuestiona que la solución pase por eliminar controles que cumplen una función técnica o preventiva.
Hidrocarburos: derechos preexistentes podrían tensionar la protección de los PIACI
Uno de los principales cuestionamientos está relacionado con los PIACI (Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial). La propuesta plantea modificar las reglas para respetar derechos de aprovechamiento de recursos naturales que hayan sido otorgados antes de la creación de nuevas reservas territoriales.
El problema, según la SPDA, es que la Exposición de Motivos no desarrolla cómo podrían convivir esos derechos con el principio de no contacto que sustenta la protección de los PIACI.
La preocupación no se limita a la existencia de un lote de hidrocarburos en el territorio. La exploración y extracción requieren personal, equipos, plataformas, rutas y otras actividades que pueden generar presión sobre espacios ocupados por pueblos en aislamiento.
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"El problema que tenemos aquí es que las reservas territoriales y, en realidad, todo el sistema de protección de pueblos indígenas en aislamiento (...) se rige por un principio que es el principio de no contacto", explicó Sánchez.
La propuesta podría tener implicancias en zonas de Loreto y Madre de Dios donde existen superposiciones entre reservas y derechos otorgados para actividades extractivas.
Áreas naturales protegidas podrían reducirse para proyectos de interés nacional
Otro cambio que genera preocupación está relacionado con las ANP (Áreas Naturales Protegidas). La Exposición de Motivos plantea modificar la legislación para permitir una reducción física de estas áreas cuando sea necesaria para proyectos declarados de necesidad pública o interés nacional.
Para la SPDA, el problema está en la amplitud de esta excepción y en la ausencia de una evaluación detallada sobre sus consecuencias.
La discusión adquiere especial relevancia en Madre de Dios, donde existen antecedentes de propuestas vinculadas con el potencial hidrocarburífero de la región. Sánchez recordó que algunas iniciativas anteriores llegaron a mencionar zonas como el Parque Nacional del Manu y el Parque Nacional Bahuaja Sonene.
Además, existen áreas donde la superposición involucra valores culturales. La Reserva Comunal Amarakaeri, por ejemplo, tiene una modalidad de cogestión entre pueblos indígenas y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, y contiene elementos reconocidos como patrimonio cultural.
Por ello, la especialista considera que cualquier modificación debe partir de una evaluación de los valores ambientales y culturales comprometidos, así como de alternativas menos lesivas.
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El silencio administrativo podría sustituir evaluaciones y opiniones técnicas
La simplificación también alcanza los procedimientos ambientales. Una de las medidas cuestionadas es la aplicación del silencio administrativo positivo, mecanismo por el cual una solicitud puede considerarse aprobada si la autoridad no emite una respuesta dentro del plazo establecido.
La SPDA considera que este mecanismo resulta particularmente delicado cuando se trata de evaluación ambiental, porque una decisión favorable no necesariamente puede desprenderse del simple vencimiento de un plazo.
"El problema (...) es si por simplificar debemos reducir la obligación del Estado de verificar elementos que en el caso ambiental no tienen que ver con cuestiones estrictamente jurídicas, sino que también tienen que ver con cuestiones técnicas", señaló la especialista.
La propuesta también plantea cambios en las opiniones técnicas vinculantes, que permiten que entidades especializadas intervengan cuando una actividad puede afectar materias bajo su competencia. Entre ellas figuran el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado y el Ministerio de Cultura del Perú.
Para la SPDA, antes de eliminar estos pasos debería revisarse por qué las entidades demoran en responder. Sánchez señaló que, en el caso del Sernanp, el análisis del presupuesto institucional muestra que no existe una asignación específica para atender estas opiniones, por lo que la labor se realiza con recursos y personal destinados también a otras funciones.
Concesiones forestales podrían entrar en conflicto con derechos indígenas
En materia forestal, otra propuesta plantea dar prevalencia a los bosques de producción permanente (BPP) y a las concesiones frente a determinados derechos considerados posteriores o incompatibles.
El riesgo, según la SPDA, aparece porque la propuesta no define con precisión qué significa que un derecho sea “posterior” o “incompatible”. Esto puede ser relevante en la Amazonía, donde persisten brechas de titulación y existen comunidades cuyos títulos antiguos todavía no cuentan con una delimitación georreferenciada.
La especialista advierte que, históricamente, esa falta de definición territorial ha generado superposiciones entre concesiones forestales, bosques de producción permanente y territorios indígenas.
Por ello, considera que la prioridad debería ser mejorar los mecanismos de reconocimiento y adecuación territorial antes que establecer reglas que puedan dificultarlos.
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Sánchez plantea que el Congreso revise de manera detallada la Exposición de Motivos antes de aprobar las facultades y que precise los límites de la delegación. Para la SPDA, simplificar no debería equivaler a eliminar controles, sino a identificar por qué los procedimientos existentes no funcionan con la rapidez esperada.
"La toma de decisiones de simplificación de procedimientos tiene que pasar por una evaluación previa sobre qué es lo que realmente está dificultando que las actuales normas funcionen", sostuvo.
La discusión, por tanto, no se limita a reducir plazos, pues también involucra la capacidad del Estado para evaluar impactos ambientales, proteger territorios indígenas y sostener los mecanismos de control que ya forman parte de la institucionalidad ambiental peruana.