PRVI PUT SE GLAVNI DRŽAVNI ODVJETNIK BIRA JAVNIM NATJEČAJEM, ALI NEMA VELIKOG INTERESA Treba li nam potpuno novi model izbora šefa DORH-a?

DILEMA - Sveučilišna profesorica Zlata Đurđević kaže da je u slučaju smijenjenog Dražena Jelenića politika postupila zrelije nego Državnoodvjetničko vijeće koje i danas šuti o tome može li tužitelj biti član tajnog društva

Ime novog glavnog državnog odvjetnika doznat ćemo u iduća dva tjedna, najavio je ovih dana ministar pravosuđa Dražen Bošnjaković. U Dnevniku Nove TV otkrio je da će Vlada već idući tjedan provesti razgovor sa svih šestero kandidata koji su se javili na natječaj za glavnog državnog odvjetnika i vrlo brzo Saboru predložiti jednog od njih.

Predloženog kandidata potom ispituje saborski Odbor za pravosuđe koji daje mišljenje Saboru, ali ono nije obvezujuće. Kandidata potvrđuje Sabor, a za njegovu potvrdu nije potrebna ni natpolovična većina svih zastupnika koju čini najmanje 76 zastupničkih ruku, ni dvotrećinska, nego obična saborska većina. Vladajuća većina može ga potvrditi sama bez glasova oporbe.

Sve dosad je glavni državni odvjetnik bio biran tako što je Vlada bez javnog natječaja diskrecijski odlučivala koga će Saboru predložiti za tu funkciju, a Sabor ga je potvrđivao.

Ovo će biti prvi glavni državni odvjetnik u Hrvatskoj koji se, temeljem zakona koji je stupio na snagu u rujnu 2018. godine, barem formalno bira na temelju javnog natječaja. Raspisalo ga je nakon Jelenićeve ostavke Državnoodvjetničko vijeće (DOV), tijelo nadležno za imenovanje državnih odvjetnika, u kojem je sedam (većina članova) tužitelja, dvoje sveučilišnih profesora prava i dvoje političara, od kojih je jedan saborski zastupnik oporbe, a drugi vladajućih. No, DOV-u je u natječaju za izbor čelnog čovjeka DORH-a namijenjena tek tehničko-administrativna uloga.

Nakon šest pristiglih ponuda DOV nema pravo ispitivati kandidate, niti davati svoju preporuku Vladi i Saboru. Kandidate će idući tjedan, kako najavljuje ministar Bošnjaković, u Banskim dvorima intervjuirati premijer Andrej Plenković i pet ministara čiji je rad “vezan uz resor Državnog odvjetništva” te nakon toga jednoga od njih poslati na potvrdu Saboru.

Prvi javni natječaj za glavnog državnog odvjetnika pokazao je da nema baš velike jagme za tu poziciju. Natječaj je pokazao da iznenađujuće slab interes za taj vrući stolac vlada u samom DORH-u.

Od šestero kandidata koj su se javili na natječaj, samo ih dvoje dolazi iz samoga DORH-a. To su prva zamjenica glavnog državnog odvjetnika Zlata Hrvoj-Šipek, koja od Jelenićeve ostavke privremeno vodi DORH, i zamjenik županijskoga državnog odvjetnika iz Splita Nikša Wagner.

Ostalih četvero kandidata dolaze sa suprotne strane sudnice - iz odvjetničkih klupa. Od njih je Marko Bonifačić bivši odvjetnik, danas u mirovini, a Veljko Miljević, koji trenutačno brani dvojicu javnosti dobro poznatih klijenata, Branimira Glavaša i odbjegloga Zdravka Mamića, zbog svoje je dobi praktički već jednom nogom u mirovini. Preostalih dvoje su zagrebački odvjetnici Mladen Dragičević i Marija Cvitanušić.

Mig iz Vlade je ključan

SDP-ovac Peđa Grbin, koji je jedan od dvojice političara u sadašnjem sastavu DOV-u, kaže da je njemu problematično to što se novi način izbora glavnog državnog odvjetnika suštinski ni po čemu ne razlikuje od prethodnog.

“Vlada je i dalje ta koja jednog od kandidata predlaže Saboru, a vladajuća većina ga potvrđuje. Državnoodvjetničko vijeće u tome je samo ukras i ništa više. Jedina je prednost sadašnjeg modela to što se ime kandidata zna nešto prije nego što ga Vlada predloži. Mišljenje saborskog Odbora za pravosuđe, koji će ispitati predloženog kandidata, i dalje je neobvezujuće. Sve će se svesti na to da će vladajuća većina potvrditi onoga koga Vlada predloži. I onda je potpuno normalno da se nitko ozbiljan, tko već unaprijed nije dobio mig od Vlade da će biti izabran, neće javiti na natječaj i izložiti blamaži.”

Kad smo pripremajući ovaj tekst pokušali doznati zašto je među kolegama Dražena Jelenića, Mladena Bajića i Dinka Cvitana tako slab interes za vrući i moćni stolac glavnog državnog odvjetnika, dobili smo nekoliko vrsta odgovora. Najčešći je glasio:

“Na ovom tek formalno javnom natječaju može uspjeti samo jedan kandidat koji je unaprijed dobio mig da ima političku podršku Vlade dok svi ostali mogu računati na neuspjeh, a neuspjehe nitko ne voli”. Navode i da je pozicija čelnog čovjeka DORH-a iznimno ranjiva jer ga Sabor može izabrati rukama jedne političke grupacije, a druga ga nakon promjene vlasti samo zbog toga može smijeniti.

Lijepi mu se, kako ističu, i politička etiketa koja utječe ne samo na njegovu, nego i na percepciju cijeloga DORH-a. Tužitelji s kojima smo razgovarali tvrde da je stolac glavnog državnog odvjetnika jedan od najnezahvalnijih u državi. Očekivanja su, kažu, velika, a rezultati ne ovise samo o njemu, nego i o radu sudova, policije, kvaliteti zakona i slično.

Kao poseban problem ističu da država ne ulaže u DORH, kronično nedostaje ljudi, opreme i novca. I doista, u Godišnjem izvješću za 2018. godinu (za prošlu još nije gotovo) Jelenić je isticao da nedostaje novca za plaćanje vještaka i prevoditelja, da nedostaje daktilografkinja, a sve se to izravno odražava na kvalitetu i brzinu rada.

Spominju se loše, prenapučene prostorije za rad, nedostatak skenera i druge opreme. Vozni park DORH-a, stoji u tom izvješću, u prosjeku je star 15 godina, automobili se na putu do prizorišta i sudova kvare, a neka tužiteljstva koriste Audije 4 iz 1995. ili Fiat Tempre iz 1998. godine.

Različiti modeli

Zanimalo nas je na koji način glavne državne odvjetnike imenuju ostale europske države, odnosno bira li ih struka ili politika i kome su odgovorni. Oslonili smo se pritom na izvješća Venecijanske komisije, savjetodavnog tijela Vijeća Europe, te na

Recentnu studiju Instituta Otvoreno društvo iz Sofije, napravljenu prije izglasavanja Brexita, u kojoj se analiziraju modeli imenovanja glavnog državnog odvjetnika u državama članicama EU. U njima se ističe da na razini EU ne postoji jedinstven model izbora glavnog državnog odvjetnika. U dijelu članica EU Državno je odvjetništvo i formalno podređeno vladi te glavnog državnog odvjetnika imenuje vlada, dok je u drugim članicama Državno odvjetništvo definirano kao neovisno državno tijelo, a čelnog čovjeka imenuje ili predsjednik države, odnosno monarh, ili parlament.

Hrvatska spada u ovu posljednju skupinu jer je ustavnim promjenama iz 2000. godine DORH definiran kao neovisno tijelo, a glavnog državnog odvjetnika imenuje Sabor. Prema stajalištu Venecijanske komisije, oba su modela prihvatljiva ako zadovoljavaju dva ključna uvjeta koji omogućuju neovisnost u radu: pravila izbora i glavnog državnog odvjetnika i ostalih državnih odvjetnika moraju biti vrlo jasno definirana, a izbor se mora temeljiti na profesionalnim kvalifikacijama i postignućima kandidata.

U procesu izbora glavnog državnog odvjetnika ključne su dvije stvari: tko ga nominira, odnosno predlaže i tko ga u konačnici imenuje. Studija Instituta Otvoreno društvo iz Sofije pokazala je da u golemoj većini članica EU, u čak 22 od ukupno 28 država kandidate za glavnog državnog odvjetnika predlaže tijelo političke vlasti: u 19 država to tijelo je vlada, u dvije države glavnog javnog tužitelja nominira parlament, a u jednoj državi predsjednik države.

Samo u šest članica EU glavnog državnog odvjetnika predlaže tijelo koje nije političko, nego stručno. U Belgiji, Sloveniji i Bugarskoj kandidata za glavnog tužitelja predlaže stručno vijeće koje čine pravnici različitih područja, a u Latviji ga kandidira predsjednik Vrhovnog suda.

U Engleskoj i Walesu te u Irskoj kandidiraju se na javnim izborima kojima rukovodi tijelo sastavljeno od pravnika različitih područja i predstavnika civilnog društva koje preporučuje jednog ili više kandidata.

Kad je posrijedi sam čin imenovanja glavnog državnog odvjetnika, u čak 27 država članica imenuje ga političko tijelo. U 15 država EU imenuje ga predsjednik države ili kralj, u šest država parlament, u četiri države izravno vlada, a u jednom slučaju sam ministar pravosuđa. Poljska je jedinstven slučaj jer je u njoj, prema zakonu iz 2016. godine, ministar pravosuđa ujedno i glavni državni odvjetnik. Samo u jednom slučaju, i to u Italiji, glavnog državnog odvjetnika imenuje kolektivno stručno tijelo, a ne politika. Međutim, i u Italiji tom imenovanju prethodi mišljenje ministra pravosuđa.

Sukobi između glavnog državnog odvjetnika i izvršne vlasti koji rezultiraju smjenama čelnih ljudi Državnog odvjetništva dogode se, iako rijetko, i u državama s dugom demokratskom tradicijom. Tako je u ljeto 2015. godine njemački savezni tužitelj, 67-godišnji Harald Range, morao napustiti funkciju nekoliko mjeseci prije roka za umirovljenje jer je javno optužio saveznog ministra pravosuđa za uplitanje u istragu. Povod je bila istraga koju je Savezno tužiteljstvo pokrenulo protiv novinara jednog portala zbog objavljivanja povjerljivih državnih dokumenata koji su otkrili da država namjerava pokrenuti praćenje ponašanja ljudi na društvenim mrežama.

U Finskoj je u ožujku 2017. godine protiv glavnog državnog odvjetnika Mattija Nissinena pokrenuta istraga zbog sumnje da je potpisao ugovor s tvrtkom svoga brata koja je tijekom nekoliko godina trebala držati treninge za tužitelje te za to dobiti oko 74.000 eura iz državnog proračuna. Vlada ga je hitno suspendirala, ali ga je smijenila tek u siječnju 2018. nakon što je Vrhovni sud potvrdio da su sumnje točne.

Nissinen je prvi državni odvjetnik u finskoj povijesti koji je osuđen na novčanu kaznu zbog zloupotrebe položaja. U novijim članicama EU smjene glavnih državnih odvjetnika su učestalije. Svjež primjer je slučaj popularne rumunjske državne antikorupcijske odvjetnice Laure Kövesi čiju je smjenu u veljači 2018. godine zatražio ministar pravosuđa. Rumunjski je predsjednik, međutim, uvažio mišljenje nadležnog stručnog tijela, prema kojemu nije bilo razloga za smjenu, i odbio ju je smijeniti.

Presudio je rumunjski Ustavni sud koji je u svibnju iste godine naložio predsjedniku države da smijeni Lauru Kövesi. Zanimalo nas je što o hrvatskom modelu izbora glavnog državnog odvjetnika i sve glasnijim prijedlozima koji se mogu čuti iz državnoodvjetničkih redova da ga ne bi trebao birati Sabor, tj. politika nego Državnoodvjetničko vijeće, misli struka.

“To je potpuno krivo poimanje državnoodvjetničke neovisnosti. Glavni državni odvjetnik mora biti odgovoran politici i ne možemo i u DORH-u imati situaciju kakvu imamo u sudstvu - da politika, odnosno građani ne mogu utjecati na to da se provedu reforme koje su nužne. U Europi nećete naći modele u kojima državni odvjetnici nemaju nikakvu odgovornost prema politici.

Mi smo potpuno odvojili sudstvo od odgovornosti i više nemamo nikakav utjecaj na njegovu učinkovitost. Ako ćemo sad to isto napraviti s DORH-om, mislim da je to korak u pogrešnom smjeru”, rekla je za Jutarnji list predstojnica Katedre za kazneno procesno pravo na Pravnom fakultetu u Zagrebu Zlata Đurđević.

Iluzorno je, ističe ona, misliti da je Državno odvjetništvo odvojeno od politike. “Ako u zemlji imate izražen problem korupcije ili nekažnjenih ratnih zločina, tko može definirati kaznenu politiku te zemlje ako ne politika? Sjetimo se da je uvjet za pristupanje Hrvatske EU bio obračun s korupcijom i procesuiranje ratnih zločina. Kako će država ispuniti te uvjete ako politička volja nema utjecaj i mehanizme da se oni zaista ispune?

Ako je rješavanje temeljnih društvenih problema, a procesuiranje teških kaznenih djela to uvijek jest, potpuno neovisno od politike? Živimo li onda u demokratskom društvu? Kad se kaže da DORH mora biti neovisan, onda se misli na njegovu neovisnost u rješavanju pojedinačnih predmeta, na poštivanje načela vladavine prava i zakona u postupanju, a ne na to da je Državno odvjetništvo kao organizacija koju predstavlja glavni državni odvjetnik neovisno od prioriteta u kaznenoj politici koje politika definira”, pojašnjava Đurđević.

Prema njezinu mišljenju, dosad nije postojao nikakav ozbiljan razlog da hrvatski glavni državni odvjetnik ne bude neovisan u svom radu. “Osim ako mu baš nije iznimno jako stalo do same fotelje glavnog državnog odvjetnika. Jer, ako ga politika i smijeni s te pozicije, on ne gubi radno mjesto, ostaje državni odvjetnik. Vidite to i na primjeru Dražena Jelenića koji se, nakon što je primoran na povlačenje, vratio na svoje prijašnje radno mjesto zamjenika glavnog državnog odvjetnika.”.

Upravo nam je Jelenićev slučaj, ističe Đurđević, razotkrio potpunu pasivnost Državnog odvjetništva kao institucije.

“U njegovu je slučaju politika napravila ono što je bilo nužno: prisilila ga je na povlačenje kad je otkriveno da je prešutio bitnu informaciju koja može utjecati na njegov rad, a to je da je član jedne tajne organizacije. Samo Državnoodvjetničko vijeće oko toga nije povuklo nikakve konzekvence - ne da nije protiv njega pokrenulo stegovni postupak, nego se nije niti očitovalo o tome je li pripadnost tajnoj organizaciji suprotna načelima rada u Državnom odvjetništvu.

Pitanje zašto Jelenić zbog članstva u tajnoj organizaciji ne može biti glavni državni odvjetnik, ali i dalje može biti zamjenik glavnog državnog odvjetnika, ostalo je u zraku. Jelenićev slučaj je očit primjer da državnoodvjetnički sustav ne funkcionira kada su u pitanju najviši državnoodvjetnički dužnosnici, da je politika, čak i ovakva kakva jest, ispravnije postupila nego samo Državno odvjetništvo.

Kada bi glavni državni odvjetnik bio potpuno neovisan od politike, Jelenić bi vjerojatno i danas bio glavni državni odvjetnik, a sustav kojemu je on na čelu o tome bi, prema svemu sudeći, uredno šutio jer nije ustrojen tako da se na odgovornost pozivaju osobe na čelu piramide, u kaznenopravnom, disciplinskom ili etičkom smislu. To je zastrašujuće. Treba imati na umu da je DORH strogo hijerarhijska organizacija u kojoj šefovi odlučuju, za razliku od predsjednika sudova, i u konkretnim predmetima. Zato bi bilo loše ići prema modelu u kojem Državno odvjetništvo samo odlučuje o izboru glavnog državnog odvjetnika”, tvrdi Đurđević.

Norveški slučaj

Međutim, smatra da bi trebalo povećati većinu kojom se glavnog državnog odvjetnika bira u Saboru na dvotrećinsku kako se ne bi događalo da samo jedna politička grupacija odlučuje o njegovu imenovanju i razrješenju. Tako bi se, tvrdi, stvorio politički konsenzus oko osobe koja će taj posao obavljati i u tom smislu bi se i ojačala njezina ili njegova pozicija, ali ona ili on i dalje mora biti odgovoran Saboru.

SDP-ovac Peđa Grbin, član Državnoodvjetničkog vijeća i po obrazovanju pravnik koji je do dolaska u Sabor radio kao odvjetnik, kaže da svaki model biranja glavnog državnog odvjetnika ima svoje prednosti i mane, ali je ključno da omogućava neovisnost državnih odvjetnika u radu na konkretnim predmetima. Ističe primjer Norveške u kojoj vlada čak ima ovlast promijeniti odluku glavnog državnog odvjetnika.

“Zamislite da takav sustav postoji u Hrvatskoj, svaka bi vlada prije ili poslije iskoristila tu ovlast. U Norveškoj, međutim, vlada, koliko sam pročitao, nikad nije posegnula za tom ovlašću. Njihov glavni državni odvjetnik na toj je dužnosti bio nešto više od 20 godina tijekom kojih su se smjenjivale konzervativne i socijaldemokratske vlade, a lani je sam zatražio razrješenje jer mu je valjda dosadilo. Mi smo u ime neovisnosti rada pravosuđa izbor pravosudnih dužnosnika prepustili neovisnim tijelima DOV-u i DSV-u.

U prvom većinu imaju državni odvjetnici, a u drugom suci, što znači da svaku odluku mogu donijeti sami bez utjecaja politike. Imamo, dakle, sustav koji bi trebao jamčiti neovisnost u njihovu radu, a što smo dobili? U pravosuđu smo dobili klike koje vladaju ili, ako baš hoćete, jednu kliku oko gospodina Ivana Turudića, koja vedri i oblači, gura svoje kadrove gdje god i kad god stigne, a uspio je isposlovati da se zbog njega osnuje i Visoki kazneni sud”, kaže Grbin.

Hrvatska, ističe, mora ozbiljno razmisliti o načinu na koji bira svog glavnog državnog odvjetnika i predsjednika Vrhovnog suda, ali i o načinu na koji funkcioniraju DOV i DSV. 

“Prividna neovisnost je zapravo najgora jer oni koji su upleteni do laktova tu prividnu neovisnost mogu koristiti kao svoj štit, a tada se neovisnost pretvara u neodgovornost”, zaključuje Grbin.