«Мусорная реформа» накаляет политические противоречия в регионах
Проблема утилизации мусора, градус политизации которой стремительно нарастает, изначально имела мало общего с политикой. Превращение ее в политическую произошло в силу отсутствия своевременных управленческих решений, хотя неизбежные мусорные коллапсы в крупных городах страны прогнозировались еще в прошлом десятилетии. Теперь же отправить «мусорного джинна» обратно в бутылку будет столь же сложно, как и запихнуть зубную пасту обратно в тюбик, учитывая то количество интересов, которые заявили о себе в ходе начатой правительством «мусорной реформы». В ближайшие месяцы эксперты прогнозируют дальнейшее разрастание мусорных протестов.
Реформа на фоне коллапса
По замыслу разработчиков реформы, начиная с 1 января 2019 года все субъекты федерации должны были перейти на новую систему обращения с ТКО, предполагающую наличие определенного заранее единого регионального оператора в качестве «гарантирующего поставщика коммунальной услуги» полного цикла, от сбора до захоронения отходов. На практике этот переход — по крайней мере формально — уже состоялся в большинстве регионов, а именно в 69, сообщил несколько дней назад на брифинге глава Минприроды РФ Дмитрий Кобылкин. Ряд оставшихся регионов планируют включиться в процесс в ближайшие месяцы. Однако три города федерального значения — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь — незадолго до начала реализации реформы получили отсрочку до 2022 года. Хотя именно Москва во многом и способствует политизации мусорной проблемы: достаточно вспомнить прошлогоднюю серию митингов в регионах (Московская и Ярославская области, Коми, Архангельская область) против создания в них площадок для захоронения столичных отходов.
Очередным шагом по созданию новой системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) стало решение о создании на федеральном уровне «Российского экологического оператора» в форме публично-правовой компании, соответствующее решение несколько дней назад было оформлено в виде указа президента. И хотя появление этого института не было спонтанным — предложение создать единую компанию-интегратора по переработке отходов поступило от Минприроды еще в прошлом году, в общественном мнении оно было воспринято во многом как сигнал о том, что на региональном уровне мусорная реформа провалена. Впрочем, об этом говорилось еще в прошлом году, до ее официального старта. Более половины регионов не готовы к реализации нового закона об обращении с ТКО, заявлял в минувшем ноябре первый зампред комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Владимир Сысоев.
К такому же выводу приходит фонд «Петербургская политика», посвятивший мусорной реформе значительную часть своего аналитического обзора по ситуации в регионах за декабрь прошлого года.
«Первоначальный замысел реформы предполагал достижение как гуманитарно-технологических идеалов (улучшение экологической ситуации, модернизация отрасли переработки, переход на новые технологии), так и серьезные сдвиги в отношениях с местными элитами и перераспределение слабо подконтрольной центру части финансовых потоков, — отмечает президент фонда Михаил Виноградов. — Концентрация сборов за переработку мусора у региональных операторов выводила из экономической игры значительную часть местных игроков, а в отдельных случаях и позволяла сконцентрировать контроль над этими потоками в руках профильных федеральных компаний. Однако, как показало начало реализации реформы, необходимым инструментарием для ее оперативного запуска федеральные (а во многом и региональные) власти сегодня не обладают, мотивация ключевых политических игроков для запуска преобразований оказалась недостаточной, а сама тема — не слишком приоритетной в текущей повестке. В результате в декабре федеральному законодателю пришлось пойти на существенные уступки, которые открывают возможность отсрочки запуска реформы в значительной части регионов на несколько лет. А внятного ответа на вопрос, какие регионы повели себя более дальновидно (ускорявшие реформу или саботировавшие ее, пытавшиеся предложить адекватные рынку тарифы или стремившиеся максимально занизить их), так и не появилось».
Прогноз «Петербургской политики» — дальнейшее усиление политизации мусорной темы. «Можно ожидать, — говорится в комментарии фонда, — что первые недели 2019 года пройдут в рамках интерпретационной войны вокруг „мусорной реформы“, в ходе которой федеральные интересанты будут пытаться сохранить лицо и решимость довести преобразования до конца, а критики (в том числе региональные) будут указывать на нежелательность разогрева „мусорной“ повестки и превращения ее в „новую пенсионную“».
Конец прошлого года и начало нынешнего были ознаменованы очередной серией мусорных протестов в регионах и признаниями чиновников в неспособности повлиять на ситуацию с вывозом отходов, которая традиционно обостряется во время новогодних каникул. В частности, в Волгоградской области депутат Госдумы от ЛДПР Игорь Торощин потребовал от губернатора Андрея Бочарова введения чрезвычайного положения в связи с мусорным коллапсом. Резко критическую позицию заняло и местное отделение ОНФ. «Новый региональный „мусорный“ оператор был определен конкурсом в конце июля прошлого года. За пять месяцев он так и не сумел подготовиться к качественной работе. Не сделано ничего, кроме закупки техники и контейнеров, но, как показывают цифры, в недостаточном количестве. Такое начало работы оператора можно назвать коротко — провал», — заявил член волгоградского регионального штаба ОНФ Константин Глушенок. Еще один громкий мусорный инцидент произошел в Красноярске. Там несколько местных жителей пришли на встречу с мэром города Сергеем Ереминым для обсуждения проблем вывоза отходов, а после того, как чиновник к ним не вышел, отказались покинуть здание городской администрации и выступили с публичными заявлениями, которые были мгновенно растиражированы федеральными СМИ и ресурсами, объединяющими «гражданских активистов». По давно заведенной традиции очередной мусорный коллапс случился после новогодних праздников и в дагестанской столице Махачкале.
Отметились в критике «мусорной реформы» и региональные власти. С резкими заявлениями по поводу нововведений в последние дни выступили губернаторы Ульяновской области Сергей Морозов, врио курганского губернатора Вадим Шумков, глава Якутии Айсен Николаев. Лейтмотив их заявлений — отсутствие в регионах как финансовой (в связи с повышением тарифов на вывоз мусора), так и инфраструктурной (в части подготовки полигонов для вывоза мусора и т. д.) готовности к быстрому осуществлению предложенных правительством мер.
Отложенные издержки попустительства
По общему мнению экспертов, опрошенных EADaily, весь комплекс нынешних проблем, связанных с мусором, является следствием того, что очень долгое время к этой теме относились как к второстепенной в повестке развития страны — и в итоге она дала о себе знать сразу в качестве политической.
«Проблема утилизации мусора носит объективный характер, ее никто не придумал, — говорит политолог Алексей Чадаев. — Она долго накапливалась, ей не занимались системно, и даже удивительно, что она вышла в публичное поле сравнительно недавно. Еще десять лет назад я готовил для Общественной палаты РФ доклад о политике обращения с отходами, где отмечал, что проблемы в этой сфере неизбежно „выстрелят“ в ближайшее время. Оказалось, что запас по времени был существенно больше, но вокруг проблемы быстро возникло большое количество различных интересантов. Во многом рост интереса к мусорной проблеме изначально спровоцировало само начальство, прежде всего посредством активистов ОНФ, который сделал эту тему одной из ключевых в своей деятельности. Сейчас тему мусора готовы активно разыгрывать и региональные элиты, для которых она может стать одним из аспектов давления на федеральную власть и защиты своих экономических интересов, и крупные корпорации, которые видят в утилизации мусора перспективный рынок, и разного рода активисты. Проявляют интерес к мусору и различные западные фонды — раскачивать эту тему легко, учитывая большое количество профильных активистов, в том числе выращенных самими этими структурами. Поэтому политическое напряжение вокруг темы мусора будет нарастать».
По мнению руководителя фонда «Прикладная политология» Сергея Смирнова, объективно проблема утилизации мусора не настолько злободневна, как, например, подорожание продуктов или бензина. Остроту ей создают новогодние праздники, когда, с одной стороны, коммунальные службы несколько дней отдыхают, а с другой стороны, резко увеличивается количество всевозможных отходов, начиная с пустых бутылок от алкоголя и заканчивая упаковкой от предновогодних покупок. В контексте начавшейся «мусорной реформы» проблема усиливается ещё из-за того, что определенные категории населения, прежде всего жители частного сектора, за вывоз мусора до недавнего времени не платили вообще. К тому же всё это подогревается в соцсетях и СМИ.
«Но главный источник напряженности, как обычно, связан с тем, что суть реформы была плохо объяснена, — говорит Смирнов. — Это в очередной раз свидетельствует о значительном разрыве между тем, как живет страна, и тем, как страну видит власть. Конечно, такие решения надо тщательно готовить. Социальные коммуникации — это, как и любовь, не вздохи на скамейке, этим надо заниматься постоянно, в ежедневном режиме. При этом самой мусорной проблемой никто никогда глубоко не занимался, отношение к ней до какого-то момента было пренебрежительным. Отдельные светлые головы еще в девяностых годах говорили, что мусор — это золотое дно, но над такими высказываниями в основном смеялись. В результате оказалось, что мы не готовы заниматься мусором системно, да и времени для этого уже особо нет, а быстро решить эту проблему не получится».
«Проблема не в политизации мусорной темы, а в том, что реформа несет в себе риски огромного социального напряжения, — констатирует депутат Госдумы от КПРФ, член думского комитета по бюджету и налогам Михаил Щапов. — В прошлом году общество сильно разочаровалось в нашем правительстве. Сложилось понимание, что чиновники пытаются решить проблемы бюджета за счет граждан: повышение пенсионного возраста, ставки НДС, акцизов на бензин и т. д. В феврале практически во всех регионах люди увидят новую строчку в коммунальных платежках и воспримут это как очередную попытку залезть в их карман. Конечно, это может вызвать массовые протесты и дальнейшее падение рейтингов правительства и партии власти».
По словам Щапова, в Иркутской области, которую он представляет в Госдуме, реализация реформы пока проходит довольно спокойно: на подготовительном этапе в регионе не дали установить совсем грабительский тариф, снизили до реалистичных показателей норму вывоза мусора на человека, и сейчас тариф ниже, чем в большинстве субъектов РФ. Однако по сравнению с 2018 годом тариф, скорее всего, все равно вырастет, и люди это увидят. «Рост тарифа заложен в самой реформе. Например, в него включены экологический сбор и НДС, чего не было раньше. Доходы регионального оператора, даже если они установлены на разумном уровне, тоже повышают цену обслуживания», — отмечает депутат.
Мусорная вертикаль
Впрочем, утверждение, что мусор долгое время был совершенно забытой или второстепенной проблемой, не вполне верно. Еще в начале нынешнего десятилетия во многих регионах постоянно заявлялись проекты строительства предприятий по переработке отходов, раздельного сбора мусора и т. д. Однако в типовом случае они изначально были не частными начинаниями инвесторов, а расчетами на то или иное участие государства под вывеской «государственно-частное партнерство». Региональные и муниципальные власти в сомнительные авантюры вписываться отнюдь не спешили, и в результате к порогу «мусорной реформы» мы подошли с отсутствием сколько-нибудь значимого опыта частного бизнеса в этой сфере — подавляющее большинство упомянутых проектов дальше бумажной стадии не пошли. «Эффективные региональные практики по утилизации мусора мне, к сожалению, неизвестны, хотя хочется верить, что они все-таки есть», — констатирует Сергей Смирнов.
Отсюда, видимо, и взялась идеология самой реформы — внедрить во всех регионах однотипную схему обращения с отходами, а к строительству мусороперерабатывающих предприятий нового поколения привлечь госкорпорации (в данном случае «Ростех» в лице дочерней структуры «РТ-Инвест») и «уполномоченный» бизнес, приближенный к власти. Однако именно этот подход и вызывает наибольшую критику во многих регионах.
«Закон сырой, непродуманный и писался для крупных городов Центральной России. Наши условия он не учитывает. Тот же вопрос замороженных отходов, которые де-факто обладают всеми признаками твердых, но де-юре считаются жидкими, никак не прописан», — заявил в одном из недавних интервью глава Якутии Айсен Николаев, отдельно прокомментировав состав учредителей мусорного оператора Якутска «ЯкутскЭкоСети», половина которой сначала принадлежала некой британской компании, а теперь перешла под контроль эстонской. «На иностранных учредителях настаивали инвесторы, — пояснил Николаев. — Например, когда соучредителем была британская компания, за ней стояли российские бизнесмены из „РТ-инвест“. Потом, когда УФАС опротестовал наш конкурс о выборе „ЯкутскЭкоСети“ региональным оператором, когда все стало затягиваться, они „отвалились“. Теперь нашли других — в Эстонии».
По словам Михаила Щапова, управление реформой изначально было на федеральном уровне: регионы просто должны были изменить систему обращения с отходами по установленным на федеральном уровне правилам. «Это, собственно, и привело к диспропорциям и проблемам в реформе, — комментирует депутат Госдумы. — Поскольку правила разработаны для Московского региона, часто они не применимы в удаленных и крупных регионах. Типичная проблема: выбранный для захоронения полигон ТКО находится на расстоянии в сотни километров от точек сбора, что существенно увеличивает расходы на транспорт. Доходит до абсурда. В Иркутской области есть райцентр — поселок Ербогачен, мусор оттуда должны возить в город Братск, расположенный в 500 километрах по прямой. До поселка можно добраться или по „зимнику“, или самолетом. Таких примеров по стране можно найти сотни, если не тысячи».
Поэтому, по мнению Щапова, сейчас в первую очередь нужно пересмотреть правила обращения с отходами с учетом специфики регионов: расстояний, обеспеченности инфраструктурой, исходя из того, что нельзя всех грести под одну гребенку. «Буквально на этой неделе в правительстве заговорили о необходимости отменить НДС, пересмотреть правила взимания экологического сбора и предусмотреть возможность доставки отходов на близкорасположенные полигоны, не включенные в основной реестр. Собственно, правительство начало работу над ошибками, выявленным в ходе реализации реформы», — отмечает депутат.
Таким образом, частная, на первый взгляд, проблема утилизации мусора оказывается связанной с важнейшими вопросами пространственного развития страны. «Ключевая коллизия мусорной проблемы заключается в том, что корректного институционального ее решения, которое можно было бы тиражировать в разных регионах, просто нет, — считает Алексей Чадаев. — В конечном итоге, все упирается в специфику расселения на территории России: очаговая сверхплотность населения в крупных агломерациях и сверхнизкая плотность населения вокруг них. Там, где плотность населения низкая, в раздельном сборе и углубленной переработке мусора нет никакой экономической эффективности, а крупные агломерации, прежде всего 20-миллионная Москва, просто обречены на то, чтобы мусор куда-то вывозить. Но ни одно муниципальное образование России, даже с минимальным населением, эти отходы добровольно не примет».
Есть и еще один аспект проблемы, так сказать, гуманитарного характера — отсутствие системы должной мотивации к ее эффективным решениям. «Для многих „мусорная проблема“ заключается лишь в том, что мусор надо собрать и куда-то вывезти, хотя это лишь самый первый шаг в большой системе деятельности, которую надо выстраивать фактически с нуля. И одной закупкой новых мусорных баков не обойтись, — говорит Сергей Смирнов. — Оптимальный вариант решения проблемы утилизации мусора — найти способы, как сделать его всенародным делом, как это было в Советском Союзе с макулатурой и металлоломом. Такие способы в принципе хорошо известны из мировой практики. Например, вычеты из счетов за ЖКХ для тех, кто практикует раздельный сбор мусора. Но здесь всё упираются в необходимость создания системы контроля за этим процессом. Сейчас мы замахиваемся сразу на совершенно новую систему сбора мусора по всей стране. Но чтобы ее внедрить, должна быть создана как социальная, так и экономическая мотивация, которых нет, и быстро они не появятся».
Николай Проценко