Вашингтону пора научиться сворачивать санкции

В конце августа американские власти ввели очередную порцию санкций в отношении Венесуэлы — за развернутое правительством наступление на оппозицию и демократические институты страны. Это уже четвертый с начала лета случай масштабного расширения американской программы санкций, пишет украинский еженедельник «2000». Ранее подобные меры применялись в отношении Ирана, КНДР и России.

Политолог Роберт Кан называет санкции «швейцарским армейским ножом внешней политики США». Сегодня одновременно действует такое количество санкционных режимов, введенных Вашингтоном, что дискуссии о выборе времени и масштаба применения этих мер отходят на задний план, главной же темой повестки дня, вероятно, следует считать вопрос о том, как лучше всего их сворачивать.

Если американское руководство и далее намерено добиваться политических целей посредством санкций, ему необходимо разработать четкий план их сворачивания. В противном случае Вашингтон просто утратит авторитет переговорщика, да и эффективность санкционного механизма снизится.

В последние годы санкции пользуются популярностью у американского руководства, поскольку с их помощью Вашингтону удалось добиться пересмотра политики Тегерана. Первую порцию санкций против Ирана ввели в 1996 г., а в период с 2010-го по 2012 г. их существенно ужесточили, что в итоге способствовало падению иранского ВВП на 9% за два года (2012—2014), девальвации национальной валюты и росту уровня безработицы.

Тяжесть санкций подтолкнула Тегеран к вступлению в переговоры по ядерной программе страны. Теперь, добившись успеха, американские чиновники с воодушевлением задействуют т. н. «смарт-санкции» — узко нацеленные санкционные программы против конкретных частных лиц, предприятий или транзакций. Благодаря мощному рычагу воздействия (его роль играет безоговорочное доминирование США в глобальной финансовой системе) Вашингтон с легкостью карает провинившихся, лишая их возможности ведения бизнеса. Все новейшие программы американских санкций основаны на этом принципе. Но, к сожалению, ни одна из них не предусматривает плана отмены, и это потенциально фатальный промах.

Стимул, а не наказание

При отсутствии четких целей США рискуют оказаться в ситуации, когда возведенные едва ли не в культ санкции будут действовать чуть ли не бесконечно, а какие бы то ни было переговоры окажутся бесплодными. Худшим примером выглядит введенная против РФ в августе 2017 г. новая порция санкций.

Стремление законодателей полностью предотвратить вероятность единоличной отмены запретов Дональдом Трампом подтолкнуло их к созданию системы, лишающей исполнительную власть полномочий на пересмотр санкционного режима. Отныне статус закона обрели указы, принятые прежней президентской администрацией в 2014 г. (в ответ на грянувший на Украине конфликт) и в конце 2016 г. (в качестве реакции на активность России в кибернетическом пространстве). Иными словами, единоличным правом на отмену принятых ограничений теперь обладает Конгресс, а вовсе не президент. Мало того, новый закон наделяет законодательную власть еще и надзорными функциями, что исключает возможность даже несущественного изменения режима санкций.

Но все это чревато определенными последствиями: так, даже если конфликт на Украине прекратится, для отмены санкций потребуется совместная работа двух ветвей власти — законодательной и исполнительной. Если Конгресс не согласится с президентом и откажется сворачивать режим санкций, законодатели могут воспользоваться надзорными полномочиями и пустить весь процесс под откос. Воцарится неопределенность, способная отбить у России желание участвовать в переговорах по украинскому вопросу: в итоге сохранится не только режим санкций, но и сам конфликт.

Не менее сложно спрогнозировать процесс отмены американских санкций в отношении Северной Кореи. Впервые они введены в 2008 г. и распространялись тогда на торгово-инвестиционные отношения США и КНДР, охватывая также различные сектора экономики, в т. ч. горнодобывающую промышленность, энергетику, финансовую систему и транспорт.

Корейский конфликт так долго остается неразрешимым, что раскол полуострова на две части выглядит уже непреложной данностью, а создание ядерного арсенала — самой приоритетной задачей правящего режима КНДР. Госсекретарь США Тиллерсон совместно с министром обороны Мэттисом недавно опубликовали в Wall Street Journal статью с призывами к ядерному разоружению Корейского полуострова и сворачиванию северокорейской программы по созданию баллистических ракет. Однако Белый дом никак не сформулирует четкую позицию по данному вопросу и не озвучивает положений направленной на ее достижение всеобъемлющей стратегии.

Более того, вряд ли санкции способны убедить режим Кима отказаться от создания потенциала ядерного сдерживания (экзистенциального приоритета КНДР). Да и следует ли вообще считать ядерное разоружение Корейского полуострова с помощью санкций приоритетной для США задачей?

Нужна четкая позиция

Похожие вопросы возникают и в связи с санкциями в отношении Венесуэлы. Чего именно добиваются США — хотят ли в Вашингтоне предотвратить консолидацию власти в руках президента Мадуро или мечтают о смене правящего режима? Добиться этого пока не представляется возможным, но США упорно продолжают вносить в санкционный список имена очередных венесуэльских чиновников, ограничивают возможности правительства этой страны и государственной нефтедобывающей компании в проведении транзакций и даже планируют ввести запрет на деятельность всей венесуэльской нефтяной индустрии в целом.

И это при том, что в перечне поставщиков нефти в США Венесуэла занимает третье место. Если американские власти не хотят воцарения хаоса на собственном рынке энергоносителей, им следует четко обозначить желаемую цель, а также разработать понятный и последовательный план отмены санкций в случае ее достижения — как минимум во имя нормализации ситуации на национальном рынке энергоносителей.

Вероятно, самой яркой иллюстрацией всех сложностей, связанных со сворачиванием режима санкций, служит иранский опыт США. После заключения ядерной сделки 2015 г. ЕС и США отменили наиболее драконовские из запретов на сотрудничество с Тегераном (в т. ч. ограничения на экспорт нефти из страны), но ожидаемого эффекта в виде экономического возрождения иранские власти явно не ощутили.

Верховный лидер аятолла Али Хаменеи критикует вызывающие разочарование результаты сделки — в особенности извечную проблему отсутствия рабочих мест: примечательно, что уровень безработицы с момента подписания ядерного соглашения в 2015 г. вырос еще на 2%. Проблемы сохраняются и в других секторах экономики: товарооборот между Ираном и ЕС достиг лишь 50% объема 2008 г., а добыча нефти по состоянию на июль 2017 г. составила только 3,8 млн. баррелей в сутки (еще в прошлом году иранское министерство нефти прогнозировало выход на 4 млн. баррелей уже в марте 2017 г.).

Все еще действующие против Тегерана санкции (за финансирование терроризма, нарушение прав человека, продолжение программы создания баллистических ракет и иные прегрешения) вкупе с опасениями по поводу неминуемого разрыва ядерного соглашения формируют атмосферу неопределенности, что явно не способствует притоку иностранных инвестиций.

Контракты в Иране заключает лишь горстка европейских и американских компаний: к примеру, французская Total в июле 2017 г. закрыла сделку по разработке газового месторождения «Южный Парс» стоимостью $ 4,8 млрд. Но в целом темпы притока инвестиций остаются вялыми, а ведущие банки не спешат восстанавливать связи с Ираном, опасаясь в результате лишиться доступа к американской финансовой системе.

Естественно, в полном анабиозе инвестиционной активности повинны не только санкции. В значительной мере ситуацию усугубляет внутренний инвестиционный климат Ирана (в рейтинге простоты ведения бизнеса страна занимает только 120-е из 190 мест) и разгул коррупции. Тем не менее скромный приток иностранных капиталов в Иран демонстрирует всю тяжесть последствий от санкций и служит очередным поводом задуматься о том, как следует выходить из санкционного режима.

Планы по отмене санкций зачастую оказываются под угрозой из соображений политического характера. Американские чиновники неустанно призывают к наращиванию экономического давления в периоды кризисов (например, после очередного запуска ракеты в КНДР), даже не думая о том, что в конечном итоге именно им предстоит ослаблять мощь этого давления.

В подобных ситуациях политики отдают предпочтение стратегии агрессивного расширения перечня санкций в ходе борьбы с врагом в надежде, что избиратель по достоинству оценит их решительность и бескомпромиссность. При этом, опасаясь показаться слабыми или безвольными, они просто игнорируют необходимость разработки плана выхода из санкционного режима.

А ведь руководителям государства в обязательном порядке следует четко очерчивать перечень условий американской стороны, выполнение которых влечет за собой отмену санкций Вашингтоном. К примеру, если Россия выполнит условия Минских соглашений, американские законодатели будут обязаны снять санкции, невзирая даже на то, что в этой стране все еще фиксируются случаи нарушений прав человека. А очередные испытания баллистических ракет Ираном никак не могут служить поводом для повторного введения санкций против Тегерана за ядерную программу.

Четкое разъяснение целей данной стратегии («санкции — стимул, а не наказание») формирует пространство для политического маневра, необходимое для адекватного планирования принципов завершения американских санкционных программ. Как только конгресс и президент начнут уделять внимание всему циклу санкций, а не только вопросу их введения, им сразу же удастся повысить эффективность индивидуальных программ и сохранить весомость санкций как одного из инструментов внешней политики.

В 2016 г. Джек Лью, занимавший тогда пост министра финансов США, предупреждал: если санкции доведут до того, что бизнес-климат «станет слишком сложным или непредсказуемым, если дело дойдет до чрезмерного вмешательства санкций в мировые потоки капитала», то США столкнутся с угрозой утраты статуса центрального звена глобальной финансовой системы. В итоге страна лишится главного актива, позволяющего вводить санкции и обеспечивать их эффективность.

Понимание того, как и когда необходимо сворачивать санкции, уже принесшие заветный результат, — вот важное условие сохранения упомянутого статуса. Иными словами, если США и дальше желают пользоваться новым излюбленным оружием, Вашингтону следует научиться вовремя прятать его в кобуру.

Эдуардо Саравалль, эксперт Программы энергетики, экономики и безопасности Центра новой американской безопасности (CNAS), инвестиционный банкир (Moelis & Company).

Статья опубликована в Foreign Affairs 08.09.2017 г. © Council on Foreign Relations // Tribune News Services.

От редакции: Этот материал представлен в рамках совместного проекта «Свободной Прессы» и украинской газеты «2000». Сегодня еженедельник «2000» остается одним из немногих объективных украинских СМИ.