У муниципалитетов недостаточно средств для развития инфраструктуры
Вопросы финансового обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления обсудили сенаторы, представители федеральных органов власти, Счетной палаты РФ, местных органов власти на заседании Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации.
В условиях новой экономической и геополитической реальности не нужно питать иллюзий и ждать, что скоро станет как прежде — как прежде уже не будет. Об этом заявил первый вице-спикер Совета Федерации А. А. Турчак на заседании Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации. По его словам, «тотальная гибридная война, которая была развязана против России, не закончится ни завтра, ни послезавтра». Поэтому сегодня как никогда важна эффективная и быстрая работа всех органов власти по всей вертикали, включая и органы местного самоуправления.
Для финансовой устойчивости муниципальных бюджетов на федеральном уровне уже принят ряд значимых решений. Смягчены условия предоставления субсидий, трансфертов, активно внедряется инициативное бюджетирование. До 1 миллиарда рублей увеличен призовой фонд Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика». Но, как отметил сенатор, несмотря на все предпринимаемые меры, проблема низкой бюджетной обеспеченности большинства наших муниципалитетов по-прежнему остается очень острой.
Спикер указал на то, что объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны год от года сокращается. Если в 1997 году он составлял 11%, в 2019 году — немногим более 4%, а в прошлом году — всего лишь 1,5% ВВП. Растет зависимость местного бюджета от межбюджетных трансфертов. «В прошлом году в общем объеме доходов местных бюджетов 63 процента приходилось на безвозмездные поступления. Это на восемь процентов больше, чем годом ранее, — привел данные Турчак. — Внушительным остается долг муниципальных образований — почти 380 миллиардов рублей. Причем в структуре долга наибольшую долю занимают банковские кредиты».
Что поможет МСУ: предложения сенаторов
Какие же меры следует предпринять для изменения ситуации? По мнению сенатора, необходимо прежде всего поработать с единым налоговым платежом физического лица, по аналогии с которым c 1 января 2023 года ФНС вводит институт Единого налогового счета для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Такой платеж зачисляется в федеральный бюджет, в то время как замещает он доходы именно местных бюджетов. Надо либо компенсировать муниципалитетам выпадающие доходы, либо принять решение о перечислении части платежа в местные бюджеты.
Также спикер предложил донастроить механизм зачисления НДФЛ. «В связи с тем что ФСС перешел на прямые выплаты пособий по временной нетрудоспособности, поступления НДФЛ с сумм пособий оказались сконцентрированными в административных центрах регионов, то есть там, где находится отделение самого фонда. Считаю, что было бы справедливым зачислять НДФЛ по месту ведения деятельности работодателя», — считает Турчак. Конечно, такие изменения приведут к дополнительной нагрузке на налоговую службу, но спикер уверен, что благодаря цифровизации — а ФНС является лидером в цифровой трансформации — можно найти разумный баланс между возможными техническими издержками и публичными интересами местного самоуправления.
Еще одним источником пополнения местных бюджетов, по мнению сенатора, могла бы стать передача им части налога на профессиональный доход. Сейчас этот налог распределяется между бюджетами регионов и ФОМС. Как отметил спикер, ряд субъектов (Амурская, Оренбургская, Ульяновская области) готовы перераспределить налог в пользу местных бюджетов, но технически не могут это сделать. При регистрации самозанятых не предусмотрено указание муниципального образования, в котором они осуществляют свою деятельность. Незамедлительное решение проблемы позволит не только пополнить местную казну, но и стимулировать местные власти к созданию благоприятных условий для работы самозанятых.
«Также крайне важно провести инвентаризацию и оценить стоимость всех полномочий местного самоуправления, — озвучил Турчак многолетнюю просьбу МСУ. — Для этого предлагаем создать общедоступный электронный реестр всех полномочий местного самоуправления, а затем провести оценку расходов». Кроме того, по мнению спикера, требуется и ревизия долговой политики МСУ. «Для регионов в этой сфере принят ряд значимых решений, направленных прежде всего на замещение коммерческих кредитов бюджетными, точно такую работу надо провести и в отношении муниципалитетов», — высказал свое мнение сенатор.
Предложения с мест
Как сообщил А. А. Шевченко, председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, при подготовке заседания Совета в регионы были направлены запросы о предоставлении информации о ситуации, проблемах на местах. Ответы пришли из 76 субъектов РФ. Главной проблемой регионы назвали недостаточность бюджетных средств в муниципальных образованиях для эффективного решения вопросов местного значения. «Отмечу, что особенно сложно муниципалитетам справляться с так называемыми ресурсоемкими полномочиями, связанными с созданием, эксплуатацией инженерных систем, в том числе систем коммунальной инфраструктуры: электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, — рассказал Шевченко. — Об этом нам сообщили Республика Дагестан, Магаданская, Саратовская, Ивановская области и другие». Данная проблема усугубляется еще тем, что в значительной части муниципалитетов отсутствуют средства не только на строительство таких объектов, но и на разработку проектно-сметной документации на них. Именно отсутствие проектно-сметной документации зачастую не позволяет муниципалитетам получать поддержку от органов государственной власти в виде софинансирования и участвовать в федеральных, региональных программах. Эту проблему в своем выступлении отметила и аудитор Счетной палаты Н. А. Трунова.
Шевченко также считает, что необходимо провести комплексную оценку расходов местных бюджетов и на ее основе выстроить такую модель доходных источников, которая обеспечивала бы финансирование полномочий. Спикер предложил проинвентаризировать полномочия МСУ и определить правовой режим их осуществления и финансового обеспечения. Сегодня 178 отраслевых законов содержат положения, определяющие 1766 полномочий органов МСУ как в рамках решения вопросов местного значения, так и за их пределами.
Калининградская, Иркутская области и другие регионы особо выделили вопрос о невысокой доли собственных налоговых доходов в бюджетах муниципальных образований, а также снижение поступления налоговых и неналоговых доходов. Шевченко рассказал, что на основе предложений субъектов подготовлен комплекс рекомендаций, касающихся совершенствования системы налоговых и межбюджетных отношений.
Карачаево-Черкесская Республика, Чувашская Республика, Республика Бурятия, Краснодарский край, Владимирская, Орловская, Псковская и другие области рекомендуют вернуться к рассмотрению вопроса о переносе сроков уплаты земельного налога и налога на имущество физических лиц на 1 октября отчетного года. По мнению сенатора, это предложение заслуживает внимания, поэтому оно будет отражено в проекте решения Совета.
Ряд конструктивных предложений регионы высказали относительно совершенствования межбюджетных отношений. Ставропольский край, Курская область, Чукотский АО предлагают усовершенствовать процедуру внесения изменений в бюджетную роспись местного бюджета, а именно предусмотреть возможность менять данный документ без корректировки решения о местном бюджете, в том числе при поступлении дотаций из регионального бюджета. Эта мера позволит повысить оперативность управления средствами на местах.
Карачаево-Черкесская, Чеченская и другие субъекты РФ предлагают при определении размера дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ учитывать средства, необходимые для компенсации местным бюджетам дополнительных расходов и выпадающих доходов, которые вызывают решения, принятые на федеральном уровне. Республика Бурятия, Саратовская, Ярославская области высказались о проблеме, связанной со сложностью выполнения органами местного самоуправления требований по антитеррористической защищенности образовательных организаций. «Зачастую просто не хватает средств даже с учетом помощи из региональных бюджетов, а тема эта, как мы понимаем, особо важная, — подчеркнул Шевченко. — Поэтому предлагаю рассмотреть вопрос о предоставлении из федерального бюджета субсидий для частичного возмещения затрат муниципалитетов на обеспечение антитеррористической защищенности объектов образования».
Взгляд Минфина России
А вот по данным, озвученным первым заместителем министра финансов РФ Л. В. Горниным, финансовая ситуация на местном уровне не вызывает тревоги. Так, по словам спикера, на протяжении последних двух лет бюджеты субъектов РФ, муниципальных образований исполняются стабильно. На дату проведения заседания (24 мая) профицит региональных бюджетов составлял 1,4 триллиона рублей. При этом профицит, как подчеркнул Горнин, зафиксирован у большинства субъектов РФ, то же самое можно сказать и о муниципальных бюджетах.
Органы местного самоуправления участвуют в 10 из 11 национальных проектов, получают по ним ресурсы и эффективно их администрируют.
«Отмечу, что на сегодняшнюю дату темпы прироста собственных доходов в муниципальных образованиях составляют около 13 процентов, если сравнивать с аналогичным периодом 2021 года, — рассказал замминистра. — А если брать доковидный период, то доходы относительно 1 мая 2019 года выросли на 32 процента». По мнению спикера, этот факт показывает, что в субъектах РФ определены довольно стабильные источники наполнения местных бюджетов. Также чиновник сообщил, что у субъектов РФ и органов местного самоуправления фиксируются достаточные остатки средств на счетах. «Муниципальный долг сократился до 343 миллиардов рублей и составляет 18 процентов от собственных доходов — это хороший показатель, особенно если сравнивать с предыдущими периодами», — констатировал Горнин. Что касается структуры долга, то, по словам спикера, коммерческие заимствования составляют около 48%. В текущем году с учетом принимаемых решений структура муниципального долга, конечно же, будет меняться.
А вот структура доходов МСУ, напротив, на протяжении последних трех лет не меняется — равные доли собственных доходов и межбюджетных трансфертов, поступающих из вышестоящих бюджетов. То есть исполнение собственных полномочий органов местного самоуправления (о переданных полномочиях речь не идет) финансируется за счет собственного налогового потенциала муниципальных образований на 50%. Увеличение же межбюджетных трансфертов на местный уровень происходит за счет принимаемых решений на федеральном уровне, в частности о дополнительном финансировании в рамках национальных проектов. «Отмечу, что органы местного самоуправления участвуют в 10 из 11 национальных проектов, получают по ним ресурсы и, на мой взгляд, эффективно их администрируют», — отметил Горнин. Четверть всех межбюджетных трансфертов предоставляются только на реализацию национальных проектов, и этот объем ежегодно увеличивается, в том числе и за счет средств федерального бюджета.
В 2021 году для снижения долговой нагрузки регионам, в том числе органам местного самоуправления, было направлено 335 миллиардов рублей на погашение рыночных заимствований. «Благодаря этому мы довели уровень коммерческого долга в муниципалитетах до 20 процентов от налоговых/неналоговых доходов. Это безопасный для местных бюджетов уровень», — сообщил чиновник. В этом году Минфин России направит дополнительные ресурсы субъектам РФ, в том числе органам местного самоуправления, на замещение рыночных обязательств, сложившихся на 1 января 2022 года и подлежащих погашению в марте — декабре текущего года. Объем ресурсного обеспечения составит 390 миллиардов рублей.
Напомнил спикер и о таком беспрецедентном решении, принятом в текущем году, как полное освобождение регионов от погашения задолженности по бюджетным кредитам. Оно затронет 75 регионов. Сумма отсроченных платежей составляет более 60 миллиардов рублей. «Мы призываем, в том числе и губернаторов, применять соответствующие механизмы относительно органов местного самоуправления», — отметил спикер.
По его мнению, колоссальным ресурсом является инфраструктурное меню, которое позволит раскрыть экономический потенциал каждого субъекта РФ, каждого муниципалитета. Замминистра призвал органы местного самоуправления активно использовать данный инструмент, особенно бюджетные инфраструктурные кредиты. «Направления использования средств инфраструктурных кредитов крайне широкие: от комплексного развития территорий до развития социальной, инженерной, жилищной, транспортной инфраструктуры муниципальных образований. Все эти вопросы могут решаться в рамках инфраструктурного меню», — обратил внимание Горнин.
Что касается выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, то картина здесь следующая. В 82 регионах переданы дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты: от упрощенки (в 59 регионах), налога на имущество (в 13), налога на прибыль (самый скромный показатель — 4), НДПИ (15), транспортного налога (11). Нормативы отчислений от неналоговых доходов — штрафы, плата за негативное воздействие окружающей среды, за пользование водными объектами — закреплены в 26 субъектах РФ. Спикер подчеркнул, что объем закрепленных налоговых поступлений в пользу муниципалитетов не меняется и это не есть хорошо. Но здесь Минфин России может только констатировать факты, оказывать более широкую методологическую поддержку и мотивировать губернаторов на закрепление дополнительных нормативов по налогам. Ведь выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований — это полностью полномочия субъектов РФ.
Вот такие две отличающиеся друг от друг картины финансового состояния муниципальных образований России представили участникам заседания. Для подтверждения или опровержения сказанного сенатор Турчак обратился непосредственно к присутствующим на заседании муниципалам.
Но, к сожалению, откровенного разговора не получилось. Главы муниципалитетов оказались не готовыми обсуждать «без бумажки» затронутые глобальные вопросы, а в их заготовленных выступлениях-презентациях значились давно набившие оскомину проблемы: нехватка квалифицированных кадров, маленькие заработные платы муниципальных служащих и т. д.
Мнение Счетной палаты
Как было сказано выше, аудитор Счетной палаты Трунова подтвердила, что при решении вопросов комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры органы МСУ сталкиваются с большими проблемами, в том числе финансовыми, еще на стадии разработки проектно-сметной документации. В свою очередь, ее отсутствие не позволяет муниципалитетам участвовать в госпрограммах. В пример она привела федеральный проект «Чистая вода». Потребность регионов, муниципалитетов в строительстве и модернизации объектов водоснабжения составила 26 тысяч единиц, ориентировочная стоимость которых 944 миллиарда рублей. Но в рамках проекта к 2024 году планируется построить и модернизировать всего около двух тысяч объектов.
Аудитор согласилась с Горниным в том, что проблемы водоснабжения можно решать за счет инфраструктурных бюджетных кредитов. Однако этот механизм актуален только для крупных городов, где можно получить хотя бы минимальную окупаемость объектов водоснабжения.
Также спикер указала на то, что местные бюджеты не обладают никаким люфтом для нивелирования рисков, связанных с санкционным давлением. «Мы видим, что сейчас ключевая проблема расходов бюджетов, как муниципальных, так и региональных, — рост цен, — отметила Трунова. — Доля несостоявшихся торгов по госзакупкам в регионах и муниципалитетах с января по апрель текущего года выросла почти в два раза по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и достигла 21 процента. К сожалению, если рост цен продолжится, то эта тенденция негативно отразится в том числе на реализации тех проектов, которые сейчас уже запущены».
Ну, и в завершение своего выступления аудитор озадачила всех собравшихся. Она напомнила о плачевном состоянии муниципальной статистики. «О состоянии экономики муниципальных образований мы практически ничего не знаем, — призналась аудитор. — Мы оцениваем ее по косвенным признакам. Так, валовую добавленную стоимость муниципальных образований оцениваем через налоги или через выручку предприятий. Никаких других официальных данных по состоянию экономики разного уровня муниципальных образований у нас практически нет».
О. В. ИЗУТОВА