Чем вызвана необходимость масштабной оптимизации институтов развития
Премьер-министр Михаил Мишустин объявил о масштабной оптимизации институтов развития. Формируется крупный инвестиционный блок на базе "ВЭБ.РФ", в которой передаются "Роснано", "Сколково" и ряд других структур. Восемь других институтов развития ликвидируются, а часть их функций перераспределяются между "ВЭБ.РФ" и федеральными органами исполнительной власти. Еще ряд институтов укрупняются – на их основе создаются пять новых, более масштабных (лизинговый, жилищный, научный и др.). При этом крупнейшие госкорпорации (Росатом, Ростех, Роскосмос и др.) оптимизацией затронуты не будут.
С чем связана такая оптимизация? При переходе в нулевые годы от "политики выживания" к "политике развития" в России часто ссылались на опыт Сингапура при Ли Куан Ю. Но один из главных рецептов успеха Сингапура – систематичность и последовательность в деле стимулирования развития. Еще в начале 1960-х годов один из авторов сингапурского экономического чуда, голландский экономист Альберт Винсемиус посоветовал Ли Куан Ю создать единый орган, занимающийся стимулированием развития. Созданная в 1961 году структура получила название "Управление экономического развития" (УЭР), которое, как позднее вспоминал Ли Куан Ю, не только привлекало инвестиции, но и сформировало "особую культуру", включавшую в себя энтузиазм, изобретательность и высокую мораль (нынешнее поколение употребило бы слова "драйв" и "креативность", а вот мораль, как вечная ценность, останется моралью всегда). Позднее, когда были достигнуты первые результаты и фронт работ расширился, из УЭР были выделены независимые агентства - Банк развития Сингапура и корпорация, занимавшаяся промышленным развитием (Jurong Town Corporation). В дальнейшем также систематически и целенаправленно создавались и другие институты, объединенные правительственным контролем (но не навязчивой опекой и вмешательством во внутренние процедуры) и "особой культурой" УЭР.
Россия пошла другим путем, который можно назвать "реактивным".
Институты развития создавались в период высоких нефтяных цен в качестве реакции на конкретные вызовы. Например, в первой половине нулевых годов широко обсуждался вопрос о коммерциализации инноваций – чтобы изобретения российских умельцев не перекупались конкурентами – и в результате появилась Российская венчурная компания. Возникла идея, что надо сконцентрировать финансовые ресурсы в научно-технической сфере на достижениях в области нанотехнологий, прорыв в которой "потянет" за собой смежные сферы – и учреждается "Роснано". Затем появляется мысль создать аналог американской "Кремниевой долины" - и организуется "Сколково". Социологи дают тревожные прогнозы относительно социальных настроений в моногородах, оставшихся в наследство от плановой советской экономики – и вскоре появляется Фонд развития моногородов. И так далее. Большую роль в этих процессах играл личностный фактор – важно было не только предложить привлекательную идею, но и пролоббировать ее реализацию за счет аппаратных возможностей.
В результате была создана сложная система из 40 институтов, результаты деятельности которой выглядят неоднозначными. С одной стороны, создан целый ряд реально работающих современных структур. Например, в прошлом году Сколтех стал единственным из российских высших учебных заведений, вошедшим в сотню лучших "молодых" вузов мира (чей возраст не превышает 50 лет), по версии Nature Index. Такие структуры – это ценный ресурс, которым нельзя разбрасываться, хотя время показало, что от завышенных ожиданий приходится отказываться в пользу реалистичных оценок. Так, невозможно оспаривать значимость нанотехнологий, но захватить мировое лидерство в этой сфере не удалось, да и идея "прорывной" технологии оказалась слишком оптимистичной.
С другой стороны, несистематичность, не всегда четко определенный функционал, ведущий к пересечению компетенций, значительные расходы на управленческий персонал вели к тому, что институты развития подверглись критике с разных сторон.
Их критиковали депутаты и сенаторы, а также контролеры из Счетной палаты. Еще в июне 2017 года Татьяна Голикова, в то время возглавлявшая этот орган, говорила, что за пять-шесть предшествующих лет на институты развития было направлено около 5 трлн руб., но "сроки реализации их инвестиционных программ всегда вызывают большие вопросы". "Причем парадокс, но как только туда замешиваются бюджетные средства, почему-то эффективность их начинает снижаться. Может быть, от каких-то институтов следует отказаться, а какие-то - больше поддержать: тогда мы сможем делать более эффективные вложения, чем на сегодня" - заявляла она. А тем временем нефтяные цены шли вниз, ресурсов становилась меньше, что должно было стимулировать оптимизацию. Однако проходили месяцы и годы, количество благих пожеланий увеличивалось, а воз оставался на месте.
Сейчас ситуация изменилась.
Поручение проанализировать итоги работы институтов развития Мишустин дал своему первому заместителю Андрею Белоусову еще в марте. В июле, в ежегодном отчете Правительства в Государственной Думе, среди основных направлений деятельности по развитию экономики премьер поставил задачу "уточнить, а где-то обновить цели и задачи, чтобы институты стали более прозрачными и эффективными… активнее интегрировать в общую повестку по достижению национальных целей развития страны". И вот теперь – в рамках разворачивающейся административной реформы – проводится оптимизация этих институтов. Речь идет о придании им большей систематичности – то есть того, что изначально было заложено в сингапурской модели, но не было реализовано в предыдущие годы.
Теперь главным институтом развития становится "ВЭБ.РФ" во главе с Игорем Шуваловым. Это связано со значительным опытом реализации инвестиционных проектов, наличием квалифицированного кадрового ресурса и масштабом деятельности. При наличии таких исходных данных, было бы нецелесообразно строить институт с чистого листа. В то же время правительство контролирует деятельность и "ВЭБ.РФ", и других институтов развития, управленческий аппарат которых становится более компактным – по аналогии со сферой государственного управления, о реформировании которой Мишустин объявил на прошлой неделе. Теперь главная задача – найти в ходе оптимизации баланс между преемственностью и переменами с тем, чтобы, не утратив достигнутого, дать новый импульс развитию.
Автор - первый вице-президент Центра политических технологий