Разница потенциалов: регионы должны стать более самостоятельными и самодостаточными
Принципиальный для будущего отечественного строительного комплекса вопрос — о пространственном развитии России — был рассмотрен на стратегической сессии, проведенной на прошлой неделе премьер-министром Михаилом Мишустиным. В своем вступительном слове он выделил в качестве первоочередной задачи сокращение среди субъектов федерации различий по уровню развития экономики и социальной сферы. По словам главы кабмина, регионы должны стать более самодостаточными и самостоятельными, для чего в них надо сформировать центры роста с учетом их сельскохозяйственного, промышленного и логистического потенциалов, что позволит обеспечить приток инвестиций и увеличение числа рабочих мест и продолжить строительство социальной и коммунальной инфраструктур.
Чтобы выполнить эту задачу в условиях геополитических вызовов, в ситуации, когда после ухода зарубежных компаний отечественные предприятия занимают освободившиеся ниши, необходимо обновить принятую в 2019 году «Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». Новую концепцию этой стратегии ранее было поручено подготовить Министерству экономического развития. После ее обсуждения на сессии Михаил Мишустин поручил Минэкономразвития к 15 апреля подготовить предложения по пяти ключевым направлениям социально-экономического развития федеральных округов, а к 15 мая — по критериям отбора и количеству проектов для мониторинга в рамках института кураторства федеральных округов. Затем, не позднее 15 сентября, вице-премьеры совместно с главами регионов должны будут представить предложения по корректировке и расширению перечня проектов.
Программные сбои
Существенную помощь правительству в выполнении этой объемной задачи могут оказать результаты парламентских слушаний, прошедших на днях в Совете Федерации.
Выступивший перед сенаторами с основным докладом заместитель министра экономического развития РФ Дмитрий Вахруков сообщил, что по отдельным показателям стратегии, таким как индекс качества городской среды и доля благоустройства жилищного фонда, межрегиональную дифференциацию удалось сократить.
При этом по-прежнему сохраняются различия по валовому региональному продукту, инвестициям на душу населения, уровням бедности и обеспеченности жильем. Из доклада следует, что наряду с очевидным успехом — сокращением темпов миграционного оттока с Дальнего Востока в полтора раза — пока не удалось решить ряд задач в действующей стратегии. Прежде всего, Дмитрий Вахруков отметил миграционные дисбалансы, отток населения из небольших городов и сел и его стягивание в крупные агломерации. Сохраняются и инфраструктурные ограничения, в том числе узкие места на железнодорожных магистралях — прежде всего в части подъездов к портам. В добавление к прежним энергодефицитным территориям на юге страны появились новые такие территории в Сибири. Не удалось пока решить проблемы безработицы и теневой занятости на Северном Кавказе и высокой зависимости от угля при снижении его рентабельности в Сибири. Замминистра также отметил, что за время реализации действующей стратегии накоплен широкий инструментарий финансовой поддержки, включая государственные программы, территориальные программы отдельных регионов и «Инфраструктурное меню», однако их применение надо улучшать. Так, объекты капстроительства часто строятся без привязки к схемам территориального планирования, устаревают, и из них нельзя понять мощность планируемых объектов. Еще одной проблемой является то, что отбор проектов для поддержки некоторых инструментов не привязан к критериям пространственного развития и не имеет четких правил. В отдельных случаях отсутствует и механизм согласования инвестпрограмм крупнейших монополистов с правительством и органами власти на местах. По ряду инструментов уже внедряется система оценки и отбора проектов, но таких требований еще нет в ЖКХ. Для Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) была принята методика оценки эффективности объектов, уже началось ее внедрение, но пока она предполагает только обособленную оценку каждого отдельного объекта. «То есть мы можем понять, что отдельная (условно) больница эффективна, а нам нужно четко понимать, что она наиболее эффективна среди всех аналогичных проектов с запросной позицией, она приоритетна и принесет максимальную отдачу. Это должно быть связано с инструментом территориального планирования», — констатировал Дмитрий Вахруков.
В свою очередь, аудитор Счетной палаты Наталья Трунова заявила, что объективно оценить ход реализации нынешней стратегии пространственного развития очень сложно, поскольку в ней содержится всего три целевых показателя. Отсутствует и связь между целевыми показателями госпрограмм, которые являются механизмами реализации стратегии, а все показатели в территориальных и отраслевых программах абсолютно различные. Кроме того, приоритеты стратегии не всегда учитываются в госпрограмме «Строительство», и при реализации стратегии возникают сложности с корреляцией между пространственными и отраслевыми интересами.
Спор о статусе
Как раз в вопросе о статусе «Стратегии пространственного развития страны» по отношению к территориальным и отраслевым стратегиям сенаторы не сошлись с Дмитрием Вахруковым, который считает, что стратегия пространственного развития не должна отвечать на вопрос, что и где строить. По мнению замминистра, ее задача — показать, какие территории должны развиваться в приоритетном порядке, чтобы сконцентрировать на этой территории ресурсы. Для этого стратегию пространственного развития надо синхронизировать с отраслевыми стратегиями через схемы территориального планирования, чтобы определить, какой населенный пункт будет приоритетно развиваться. «Это значит, что мы должны схемы транспорта, энергетики, высшего образования, здравоохранения выстраивать таким образом, чтобы это действительно был приоритетный пункт, — и концентрировать там ресурсы. Вот тогда у нас будет синхронизация», — пояснил Дмитрий Вахруков и добавил, что с его точки зрения стратегия пространственного развития не является главным документом развития страны.
Иную позицию занял первый заместитель председателя Комитета СФ по экономической политике Алексей Синицын, считающий, что стратегия пространственного развития должна стать документом высокого уровня планирования, которому будут соответствовать все нижестоящие стратегии, иначе этот документ останется лишь набором добрых пожеланий.
В том, что «Стратегия пространственного развития страны» должна стать высшим документом в планировании, уверен и заместитель председателя Комитета СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Александр Высокинский. «Стратегия пространственного развития — это графическое выражение планов развития большой и любимой нами страны. Но это высший документ — его не может быть без отраслевых и территориальных стратегий», — заявил он. По его мнению, в документе должна содержаться таблица, где по вертикали представлены регионы, а по горизонтали — отрасли. Таким образом можно будет создать единую методологию планирования, в нынешней стратегии, по мнению сенатора, отсутствующую.
Точки роста
В возникшем споре сенаторов с замминистра трудно не согласиться с Дмитрием Вахруковым в том, что стратегия пространственного развития не должна подменять собой отраслевые документы стратегического планирования, но, чтобы этого не произошло, некоторые из них надо существенно обновить. Например, схема территориального планирования в сфере здравоохранения, как отметил в ходе дискуссии Дмитрий Вахруков, не обновлялась уже восемь лет, и до тех пор, пока все пять федеральных схем территориального планирования — в области энергетики, транспорта, здравоохранения, образования и магистрального трубопроводного транспорта — не будут актуализированы, правительству будет трудно выделить новые точки роста, то есть те населенные пункты, которые должны развиваться приоритетно.
Чтобы точнее определить населенные пункты, куда надо в первоочередном порядке привлекать людей и где запускать новые проекты, в актуализированной стратегии пространственного развития Минэкономразвития предлагает также классифицировать их по вкладу в достижение национальных целей. «По новым точкам роста ориентируемся сейчас на масштабные инвестиционные проекты в промышленности, логистике, транспорте, туризме. Часть из них уже формирует новые точки роста — это крупнейшие газохимические кластеры в Усть-Луге Ленинградской области, в Свободном Амурской области, производство меди на Удоканском ГОК, добыча меди на Баимском ГОК, курорты «Пяти морей» (центры роста туризма) и на озере Байкал. Такие точки роста требуют серьезных инвестиций — как раз там мы должны концентрировать и основные инструменты, связанные с развитием имеющейся инфраструктуры и со строительством новой», — сообщил Дмитрий Вахруков.
Одновременно будут развиваться существующие населенные пункты, повышаться плотность экономической деятельности, качество социальных услуг и среды для жизни. Что же касается тех населенных пунктов, где экономические условия сильно изменились или могут измениться (как, например, угольные поселки и города или моногорода), то для них будет необходимо найти новую экономическую основу, а если это невозможно — помочь жителям переехать оттуда.
Подводя итог дискуссии, председатель Комитета СФ по экономической политике Андрей Кутепов согласился с необходимостью классификации населенных пунктов. В то же время, он предложил обратить больше внимания на уникальную возможность поднять производство, находившееся во владении компаний недружественных государств, и возродить предприятия, утраченные в предыдущий период развития страны.
Андрей КУТЕПОВ, председатель Комитета Совета Федерации по экономической политике:
«Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко неоднократно подчеркивала, что нельзя допускать концентрацию экономической активности в небольшом количестве центров. Населению должны быть доступны все базовые услуги вне зависимости от места жительства»