Если ситуация ненаблюдаема, она неуправляема
В 2019 году под руководством Аппарата Правительства РФ в Федеральном казначействе совместно с Минфином России запущен масштабный пилотный проект по совершенствованию системы мониторинга нацпроектов. Цель проекта — полная прослеживаемость достижения спланированных результатов с использованием подсистемы управления национальными проектами ГИИС «Электронный бюджет». Ибо если ситуация ненаблюдаема, она неуправляема.
В рамках реализации указа Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204, постановления Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288 об организации проектной деятельности в Правительстве РФ в октябре 2019 года определены территориальные органы Федерального казначейства — пилоты по формированию прослеживаемости достижения результатов национальных проектов. В состав пилотов включено пять управлений Федерального казначейства, в том числе УФК по Тюменской области.
Алексей Викторович СОЛОДОВ, руководитель Управления Федерального казначейства по Тверской области
Наталья Сергеевна БУРНАШЕВА, заместитель руководителя Управления Федерального казначейства по Тверской области
Координация проектов, постановка новых задач, обсуждение проблемных вопросов осуществляются на регулярных заседаниях межведомственной рабочей группы по мониторингу и контролю за эффективностью реализации национальных и федеральных проектов при президиуме Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам в рамках подгруппы по обеспечению прослеживаемости хода реализации национальных проектов. В совещаниях принимают активное участие представители Минфина России, Казначейства России и его территориальных органов, сотрудники региональных проектных офисов (РПО), сформированных в органах исполнительной власти субъектов РФ для организации проектной деятельности на местах и межведомственного взаимодействия.
Управление Федерального казначейства по Тверской области было определено одним из пилотных управлений и активно включилось в разработку основных документов, по которым планировалось осуществлять мониторинг хода реализации региональных проектов в подсистеме управления национальными проектами ГИИС «Электронный бюджет». Как результат первого этапа работы в новой для Казначейства России сфере ответственности — 11 февраля 2020 года руководитель ведомства Р. Е. Артюхин утвердил три временных регламента, в соответствии с которыми территориальные органы Казначейства России осуществляют мониторинг исполнения региональных проектов. По регламентам наблюдатели от территориального органа Федерального казначейства на постоянной основе оценивают полноту и корректность заполнения паспортов региональных проектов, а также отчетов по их исполнению. Наряду с этим они делают расчеты отклонений фактических параметров от плановых при утверждении региональными проектными офисами отчетов об исполнении региональных проектов, анализируют причины этих отклонений для принятия управленческих решений.
Первые сложности
Мониторинг исполнения региональных проектов в ГИИС «Электронный бюджет», то есть применение временных регламентов на практике, в нашем регионе организован силами сотрудников отдела кассового обслуживания исполнения бюджетов и отдела внутреннего контроля и аудита УФК по Тверской области. На это хотелось бы обратить особое внимание — численность казначеев при исполнении этой трудоемкой задачи не возрастает. Мы обеспечиваем мониторинг за счет оптимизации внутренних ресурсов. Это, как отмечает Артюхин, в некотором смысле демонстрация эффективного государственного управления.
На территории Тверской области реализуются мероприятия по исполнению 50 региональных проектов в рамках 11 нацпроектов. Паспортами предусмотрено достижение более 160 результатов. Отправной точкой для всех участников пилотного проекта стала необходимость достижения 100% размещения субъектами РФ ежемесячной отчетности в ГИИС «Электронный бюджет». Именно этот показатель на первом этапе стал ключевым. Чтобы сформировать отчетность на уровне национального проекта, должны быть размещены все отчеты по регионам, без этого Правительству РФ невозможно анализировать и оценивать отчеты в целом по каждому нацпроекту.
В самом начале работы складывалась непростая ситуация. Необходимость найти взаимопонимание с РПО, определить вектор эффективного взаимодействия, решить все технические проблемы, возникающие при работе с подсистемой «Электронного бюджета», обсудить сложные методологические вопросы в рамках всего процесса — это главное и самое сложное, с чем столкнулись казначеи. Первые результаты по Тверской области были, скажем откровенно, далеко не передовыми. За ноябрь 2019 года РПО, сформированному на базе Министерства экономического развития Тверской области, удалось разместить и утвердить только восемь отчетов из 46, а это информация лишь о 36 достигнутых результатах из 161 запланированного. В декабре того же года ситуация улучшилась незначительно — в активе было 19 отчетов из 46.
Совместные усилия сотрудников Минфина России, тверских казначеев, представителей регионального проектного офиса, специалистов группы поддержки «Электронного бюджета» медленно, но верно приносили плоды. Отработано более сотни обращений в службу технической поддержки, проведены совещания и рабочие встречи. О результатах мониторинга информировали губернатора Тверской области И. М. Руденя и главного федерального инспектора по Тверской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе И. А. Жукова.
Прорыв
По итогам слаженной командной работы май 2020 года стал для Тверской области победным — размещены и утверждены все 46 отчетов (100%). А это информация о 118 исполненных результатах, при этом 59 из них — результаты исполнения региональных проектов, обеспечивающих достижение показателей национальных проектов (рисунок 1).
Следующим важным шагом стало появление в подсистеме информационно аналитического обеспечения (ПИАО) ГИИС «Электронный бюджет» витрины «Национальные (федеральные) проекты и государственные программы». Витрина представляет информацию об исполнении региональных проектов в цифровом, процентном выражении, а также с помощью инфографики. Простой и наглядный конструктор отчетов позволяет сформировать данные в разрезе отчетных периодов, отдельных субъектов РФ и федеральных округов в целом, национальных проектов, бюджетной классификации и т. д. Из заинтересованных пользователей уже сегодня к витрине ПИАО имеют доступ РПО, прорабатывается возможность подключения контрольных и правоохранительных органов (рисунки 2, 3).
Электронный акт
Поставленные Президентом РФ в майских указах задачи потребовали концентрации беспрецедентных объемов финансовых ресурсов — за шесть лет порядка 25 триллионов рублей. Более половины этих средств — из федерального бюджета. Очевидно, что в этих условиях прослеживаемость закупок является одной из ключевых задач для обеспечения прозрачности реализации нацпроектов. Именно поэтому УФК по Тверской области принимает активное участие в реализации еще одного важного и интересного проекта — применения функционала по формированию и подписанию документов о приемке товаров, работ, услуг в электронной форме в единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС). И реализация этой задачи оказалась как нельзя кстати в условиях ограничений, с которыми мы все столкнулись в период распространения коронавирусной инфекции.
Внедрение данного проекта по значимости сопоставимо с запуском ЕИС в 2011 году. В ноябре 2019 года Президент РФ дал поручение включить в Федеральный закон № 44‑ФЗ нормы об электронном актировании. Данный проект требует не только интеграционного тестирования и взаимодействия с другими системами. Присутствует и субъективный фактор: необходимо, чтобы он был поддержан предпринимательским сообществом. Акты выполненных работ — это тот ключевой элемент государственного заказа, который позволяет судить об успешной реализации не только конкретного контракта или проекта, но и всей системы госзаказа в Российской Федерации, контрактной системы в целом.
На протяжении многих лет, еще с периода действия Федерального закона № 94‑ФЗ, законодательное регулирование находилось в плоскости проведения процедур торгов и за рамки этого практически никогда не выходило. При этом вся жизнь заказчика и поставщика начинается как раз после заключения контракта. Именно после этого события происходят реальные поставки товаров, выполнение работ и в отдельных случаях — претензионная работа.
Цели внедрения функционала электронного актирования:
1) Достоверность сведений об исполнении контракта, своевременность платежей (рисунок 4). Вначале ЕИС была доской объявлений и существовала для того, чтобы все поставщики могли ориентироваться в едином цифровом пространстве и знать, какие заказы размещаются вплоть до каждого муниципалитета. Затем ЕИС превратилась в автоматизированное рабочее место. Постепенно в системе появились различные контрольные функции и новые площадки, отвечающие требованиям о том, чтобы заказчик и поставщик как можно меньше влияли на результаты торгов, как можно меньше ошибались в различных процедурных аспектах.
Законодательство усложнялось при параллельной автоматизации процессов. Сегодня мы имеем масштабное законодательство размахом в один массивный федеральный закон с довеском в более 300 подзаконных актов. И, конечно, все это отражено в ЕИС. Но именно стадия исполнения контрактов в настоящее время — самая наименее регулируемая зона. То есть мы имеем сканы актов приемки, которые подписаны вручную заказчиком и поставщиком. А подписан ли акт вовремя, произведена ли по нему оплата, является ли он вообще достоверным — остается неизвестным.
Следовательно, мы не имеем прозрачной достоверной информации об исполнении государственных контрактов, которую можно сравнивать и анализировать. Понимание этих проблем и подтолкнуло Федеральное казначейство к тому, чтобы подготовить функционал электронного актирования. И те поставщики, те заказчики, которые хотят пользоваться этим сервисом, уже сейчас имеют такую возможность. Этот функционал создан не только для поставщиков, не только для того, чтобы защитить их, обезопасить платежи по контрактам, но и чтобы увязать результат исполнения с тем, что было по результатам торгов, то есть обязательствами, которые были приняты сторонами при заключении контракта. Поскольку сегодня электронной акт — это структурированный документ, его проверка на соответствие результатам, содержащимся в итоговом протоколе, целому ряду реквизитов, которые являются частью контракта, размещенного в реестре контрактов, будет в основном носить автоматизированный характер.
2) Взаимосвязь ЕИС с системами централизованных бухгалтерий. Для заказчиков этот функционал тоже очень важен. Во-первых, автоматизированная система позволит заказчику не совершить ошибки, за которые предусмотрена административная ответственность, — и это снимет излишнюю нервозность при работе в ЕИС. Во-вторых, заказчик будет работать в единой системе и осуществлять в перспективе постановку на учет товаров, которые были закуплены в результате торгов и актированы, не заходя одновременно в несколько систем. Сейчас ведется работа над тем, чтобы обеспечить интеграцию между ЕИС и централизованной бухгалтерией, а также любой системой бухгалтерского учета как у заказчика, так и у поставщика.
К тому же письмо Федерального казначейства и Федеральной налоговой службы России от 18 декабря 2019 года № 14-00-06/27476, № АС-4-15/26126@ разъяснило, что документы о приемке товаров (работ, услуг), подписанные электронной подписью в ЕИС, признаются равнозначными документам на бумажном носителе. Также в документе отражен порядок передачи в налоговые органы универсального передаточного документа и счета-фактуры, сформированных и подписанных электронной подписью в ЕИС, в случае их истребования.
3) Прослеживаемость закупок для выполнения различных задач, которые ставят и президент, и правительство. Прослеживаемость того, что приобретается в рамках нацпроектов. Только перевод этой части закупок в электронный структурированный вид позволит понимать реальную картину в сфере закупок: какие имеются производственные ниши, что дополнительно могут производители. Это позволит видеть реальное положение вещей, реальную закупочную деятельность в разрезе товарной номенклатуры, а не просто в разрезе финансовых показателей — освоен или не освоен бюджет, закуплено или не закуплено в целом, а именно что закуплено в разрезе видов продукции.
Реализация проекта по внедрению электронного актирования поможет сделать рывок в отношении полного «опрозрачивания» отношений между заказчиками и поставщиками в части подписания актов для их последующей оплаты. Причем именно сейчас, когда необходимо полностью отказаться от бумажного документооборота. На самом деле рассматриваемая активность является частью цифровизации сферы госуправления в общем и государственного заказа в частности. Задача архисложная. Поэтому эту задачу Федеральное казначейство вместе со всей инфраструктурой государственного заказа будет решать шаг за шагом, двигаясь поступательно и информируя участников о преимуществах создаваемых сервисов.
УФК по Тверской области с удовлетворением отмечает, что в нашем регионе этой активностью заинтересовался целый ряд федеральных и региональных органов власти, бюджетных учреждений. В их числе органы и учреждения прокуратуры РФ, МЧС России, ФНС, МВД России, Росгвардии, Росимущества, Контрольно-счетная палата Тверской области, Комитет государственного заказа Тверской области и ряд других.
Заказчики Тверской области внесли условия о подписании документов о приемке товаров (работ, услуг) в электронной форме в ЕИС более чем в 50 государственных контрактов. Особую благодарность хотелось выразить Управлению Федеральной службы судебных приставов по Тверской области и персонально ее руководителю Н. Г. Семеновой. Именно коллеги из ФССП стали первыми в Тверской области, кто сформировал и подписал электронные документы в ЕИС — 9 июня 2020 года с ООО «Метмебель».
Выводы
Подводя итог, хотелось бы отметить следующее.
1. Федеральное казначейство обеспечило в ЕИС возможность подписания документов о приемке в электронной форме. Нормы действующего законодательства позволяют это сделать, если поставщик и заказчик пришли к взаимному согласию о подписании документов в электронной форме.
2. Федеральное казначейство предлагает закладывать в условия документации возможность подписания документов о приемке как в бумажной форме, так и в электронной. Победитель, с которым в последующем будет заключен контракт, при взаимном согласии сторон может подписать документ о приемке в электронной форме в ЕИС.
3. Положения об электронном актировании включены в пакет поправок в закон о контрактной системе, разработку которого Минфин России совместно с Федеральным казначейством, ФАС России и другими заинтересованными органами власти завершает.
4. В ЕИС в рамках исполнения государственных и муниципальных контрактов обеспечена возможность формирования и подписания единого документа о приемке товаров, работ, услуг, включающего в себя как структурированный документ о приемке товаров, работ, услуг, так и электронный документ-вложение по установленной в контракте форме, подписание которого осуществляется квалифицированной электронной подписью в ЕИС.
УФК по Тверской области призывает всех коллег присоединяться к проекту электронного актирования. С одной стороны, он облегчает процедуры приемки выполненных работ (поставленных товаров, оказанных услуг), а с другой — позволяет верифицировать факты исполнения контрактов, являющихся неотъемлемым механизмом реализации национальных и региональных проектов.