Почему не удается донастроить демпфер?
Топливные цены вновь вышли на авансцену информационной повестки. И произошло это благодаря не только собственно росту цен, но и достаточно креативной реакции властей на происходящие события. Когда помимо традиционного объяснения причин этого роста, обусловленных объективными факторами, имеет место противоречивый информационный фон — слова курирующего вице-премьера по сути опровергаются Минфином. И, как это ни парадоксально, критический анализ очередной предлагаемой донастройки обратного акциза приводит к мысли о том, что именно Минфин в большей степени действует в рамках программных документов правительства.
Демпфер и стратегия
В Энергетической стратегии РФ на период до 2035 года к основным факторам, определяющим сложность стабилизации ценообразования на внутреннем рынке нефтепродуктов, отнесено в том числе уменьшение демпфирующего механизма. Указанное уменьшение нормативно реализовано в соответствующих нормах НК РФ путем ежегодного повышения той самой условной средней оптовой цены, вокруг которой и происходят ежегодные споры.
В том числе и поэтому в пояснительной записке к проекту федерального бюджета 2022-24 гг. запроектировано снижение доли демпфирующей компоненты в общей сумме возмещения акциза на нефтяное сырье. Показательно, что в 2024 году запроектирован ее переход в положительную область (с -469527 млн руб. в 2021 году до 42866,5 млн руб. в 2024 году).
Однако, как известно, правительство сразу же после принятия федерального бюджета и еще до наступления 2022 года запланировало обсуждение и принятие решений по корректировке условных цен, что само по себе противоречит стратегии. В этом смысле известная на сегодняшний день позиция Минфина о неизменности данного параметра стратегически формально более верная.
Нюансы формулировок
С точки зрения нормативного регулирования топливный демпфер — это коэффициент Кдемп, служащий добавкой к обратному акцизу на нефтяное сырье и урегулированный пунктом 27 статьи 200 НК РФ. Формула достаточно проста и позволяет сделать предварительные выводы о его особенностях даже стороннему наблюдателю, не имеющему практического опыта его применения.
Неполное и непоследовательное регулирование
Одна из важнейших особенностей действующего механизма состоит в том, что демпфирование производится по двум видам топлива — бензину и дизельному топливу. Рассуждения о возможном влиянии подобной избирательности на рынки иных топлив могут находиться в области предположений, но формальное правовое регулирование применительно к Кдемп их не затрагивает.
Наиболее показательный пример в данном случае — керосин, по которому составляющая в Кдемп отсутствует, а налоговое субсидирование вынесено на уровень потребителей в рамках коэффициента Вавиа. Следовательно, по одним видам топлива допустимым признается субсидирование производства, по другим — потребления.
И, как это кому-то ни покажется странным, отсутствие в периметре демпфирования газомоторного топлива также является вопросом, особенно в свете усилий государства по стимулированию его использования. Но поскольку вопрос выходит за рамки акциза на нефтяное сырье, он должен рассматриваться отдельно.
Обоснованность субсидии по бензинам
За отправную точку в расчете компенсации по всем видам бензинов приняты ценовые параметры АИ-92. В такой конструкции возникает минимум два вопроса:
- каким образом учитывается динамика цен на бензины А-95 и выше;
- насколько обоснованной является сумма субсидии по данным видам бензина, определенная по ценам А-92.
Возможное решение находится в плоскости чисто механической — вопрос не концептуальный и, если потребуется, может быть урегулирован простыми поправками.
Отсутствие обязательств
Позиционируемый как элемент рыночного регулирования, демпфирующий механизм предусматривает получение налогового вычета в автоматическом режиме, не порождая каких-либо формальных ценовых обязательств у нефтяных компаний. Помимо ограничения в виде отклонения в размере 10% от условной оптовой цены иных ограничителей в налоговом законе нет. При том что рынок является олигопольным.
Несбалансированность
Вероятно, для снижения потенциальных расходов бюджета в формуле демпфера величины Кдт_комп и Каб_комп предусматривают лишь частичную компенсацию разницы между экспортной альтернативой и условной оптовой ценой, что естественно влияет на эффективность механизма. Не зря именно эти коэффициенты стали предметом очередной «донастройки».
Одной из особенностей демпфера является также неумолимое стремление компенсировать выпадающие доходы за счет повышения НДПИ. Данное обстоятельство вредит концепции демпфера едва ли не больше других, поскольку в отношении ВИНКов означает пусть и частичное, но перекладывание из одного кармана в другой. А в отношении малых независимых компаний — простое некомпенсируемое повышение налоговой нагрузки. Одновременно траектория роста НДПИ все больше отклоняется от изначальных параметров налогового маневра, что вкупе с повышением топливных акцизов еще больше снижает доверие к механизму.
Нерыночность
В существующем виде демпфер не затрагивает розничный сегмент, находящийся в условиях «таргетирования» по инфляции. Последствия можно наблюдать в виде убыточности АЗС на протяжении различных периодов. Так «рыночный» механизм встраивается в «нерыночное» регулирование.
Отсутствие гибкости
Фиксированные на каждый год величины Цабвр и Цдтвр, а также фиксированные ранее упомянутые Кдт_комп и Каб_комп — один из самых критикуемых параметров демпфера. Но это единственный способ хоть как-то ограничить возможные расходы бюджета. Это же и залог «ручного регулирования» — изменение рыночных параметров приводит к необходимости внесения законодательных изменений. Скорректировать данную особенность в рамках налоговой субсидии вряд ли возможно.
Изменить закон всегда сложнее, чем, например, постановление правительства. Поэтому в отличие от демпферов аграрных топливный демпфер априори менее «поворотлив» и не дает возможности при необходимости отреагировать оперативно.
Дополнительная нагрузка
«Зеркальность» субсидии при падении нефтяных цен — также весьма спорный механизм. Данная особенность довольно давно является объектом критики, поскольку в этом случае сложно понять систему приоритетов государства. Вместо стимулирования снижения топливных цен обществу предлагается повышение налоговой нагрузки на нефтяников, транслируемое в завышение цен.
Абсолютная непрозрачность
Обратный акциз в целом и демпфер в частности абсолютно непрозрачны с точки зрения их эффективности. Единственный информационный источник, на основании которого можно сделать хоть какие-то выводы — словесные заверения руководящих работников, в соответствии с которыми цена на бензин без демпфера была бы больше на 10-15 рублей.
С точки зрения бюджетного процесса, данный вид налоговой субсидии имеет одну существенную особенность, благодаря которой возможность контроля за ним затруднена: соответствующие суммы не отнесены к налоговым расходам. В этой связи они формально не подпадают под действие регламентирующих документов правительства РФ и не подлежат оценке ни по объемам, ни по эффективности. Вместе с тем суммы таких субсидий являются значительными. Как известно, только за 2021 год выплаты по обратному акцизу превысили 1 трлн рублей. Есть основания полагать, что и в последующие годы при сохранении регулирования выплаты будут значительными.
Институт налоговых расходов был введен в Бюджетный кодекс с начала 2019 года. В частности, статья 6 дополнена определением термина «налоговые расходы публично-правового образования», а новая статья 174.3 наделила правительство РФ полномочиями по установлению порядка формирования перечня налоговых расходов и их оценки. Создана и необходимая подзаконная нормативная база — Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 гг. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р) и Постановление Правительства РФ от 12.04.2019 N 439 «Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации».
По всем принятым правилам обратный акциз со всеми его коэффициентами должен быть отнесен к налоговым расходам. Поэтому нет никаких препятствий для того, чтобы представить общественности отчет об эффективности демпфера, например, при рассмотрении исполнения бюджета-2021.
Необходимость изменений
Большая часть вопросов не может быть урегулирована без влияния на бюджет — да и ситуация здесь такова, что техника мало кого интересует. Дело обстоит таким образом, что вне зависимости от конкретных параметров заявления о «донастройке» следуют практически сразу за заявлениями об эффективности действующего механизма. Это стало своеобразным трендом последнего времени.
Обратные акцизы — последствие налогового маневра, в котором «забыли» снизить акцизы прямые. В этих условиях единственное «рыночное» лекарство от неэффективности — плавающий акциз. Для его введения необходимо изменить методику формирования дорожных фондов — именно это является формальным препятствием для реализации идеи. Казалось бы, нет ничего невозможного — насколько известно, ФАС и Минэнерго готовили соответствующие предложения. Но почему-то до конца не подготовили.
Есть и еще одно лекарство, также «рыночное», но несколько в ином ключе. О нем еще в 2019 году говорил председатель думского бюджетного комитета Макаров в дискуссии с министром финансов о налоговом маневре. Тогда он предложил отойти от равнодоходности поставок на внешний и внутренний рынки и сравнивать «доходность компаний наших и зарубежных». Также весьма интересное и полезное для проработки предложение. Правда, с тех пор более в дискуссиях оно не проявлялось.
Неповоротливость и непрозрачность акцизного демпфера заставляет задумываться и о возможном переходе к более гибким механизмам, основанным на нормотворчестве правительства. Здесь, как ни странно, пришелся бы впору опыт демпферов аграрных, которые, кстати, также называются эффективными. Основаны они правда на гибкой таможенной пошлине, но подразумевают бюджетные, а не налоговые, субсидии.
Таможенную пошлину также не стоит сбрасывать со счетов. Несмотря на отказ от нее в базовом варианте маневра, в законе о таможенном тарифе сохраняется особая пошлина на нефть. Пунктом 6.2 статьи 3.1 правительству дано право вводить такую пошлину в размере до 45% с «подтягиванием» к ней пошлин и на нефтепродукты. Основанием ее введения является значительное колебание мировых цен на нефть, но можно предусмотреть и новое основание — значительное колебание топливных цен на внутреннем рынке. Ничего зазорного в таком механизме нет, во всяком случае это более «рыночная» мера, чем запрет экспорта. И главное, это действующая норма, нужно лишь научиться ее использовать.
При сохранении демпфера в существующей конструкции его придется периодически донастраивать то в одну, то в другую сторону. Вместе с тем некоторые принципиальные изменения позволили бы частично решить существующие вопросы.
В случае, если приоритетом государства остается стабильность розничных цен АБ и ДТ, а отказываться от налогового субсидирования не планируется, следует задуматься о переносе части такой субсидии на АЗС. Например, в виде администрирования специальных налоговых вычетов.
Во всяком случае, следует отказаться от повышения НДПИ, тем более задним числом, а также дообложения нефтяников при падении цен.
Также нелишне было бы подумать и о периметре субсидирования с точки зрения включения в него, например, газомоторных топлив. Это потребует внесения изменений за пределами акциза на нефтяное сырье, но будет находиться в русле государственной политики по данному вопросу.