Бюрократическая машина на холостом ходу
Русская бюрократия XIX века создавалась как инструмент для модернизационного рывка, но очень быстро становилась едва ли не главным тормозом в развитии страны. Государственная служба одновременно являлась и уникальным социальным лифтом в жестком сословном обществе, и в то же время сама превращалась в кастовую систему, где начинали действовать механизмы отрицательного отбора.
Закон чиновника
Алексей Мирецкий, издатель киевского журнала «Спутник чиновника» (выходил в 1911–1914 гг.), провел за решеткой в общей сложности около 4,5 месяца. Он не был вольнодумцем и уж точно не призывал к свержению самодержавия, всего лишь публиковал заметки и проводил анкетные исследования о буднях русских чиновников. Как им живется, как работается? Причем цель ставилась самая благая – поднять авторитет отечественной бюрократии в обществе.
Главной целью мелкого и среднего служащего было сохранить свое место любой ценой, что предопределяло набор моральных и поведенческих императивов офисного клеркаМакаров Алексей / Фотобанк Лори
Однако сразу же после выхода первого номера «Спутника» дипломат, публицист и биограф Александра II Сергей Татищев в письме к киевскому губернатору сурово вопрошал, на чьи деньги существует это «крайне тенденциозное» издание, которое «мрачными красками» рисует тяжелое служебное положение чиновников, «в значительной мере обусловленное будто бы несправедливым отношением к ним лиц начальствующих». Местные власти устраивали в редакции обыски, грозили разогнать сотрудников, постоянно штрафовали и арестовывали главреда. Зато обыватели поддерживали журнал, переводя на нужды редакции вполне приличные по тем временам суммы.
Поводы для начальственного гнева имелись – исследования, проводимые «Спутником», показали уникальный набор моральных и поведенческих императивов офисного клерка прошлого века. Многие госслужащие признавались, что ненавидят свою работу, но боятся ее потерять, презирают своих начальников, но готовы заискивать и унижаться перед ними. На службе складывалась нездоровая психологическая атмосфера, которая деформировала сознание людей: «никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство»; «никогда не говорите определенно: на основании такого-то закона, говорите неопределенно: на законном основании» и т. д.
Вертикаль деспотии
А началось все давно. Практически все иноземцы, посещавшие Московское государство в XV–XVI веках, обращали внимание на одну особенность наблюдаемой властной конструкции. А именно: на стремление великих князей к неограниченному господству над подданными независимо от их родословной и звания. В отличие от европейских вассалов, чьи отношения с сюзеренами выстраивались на основе договора (пусть и неравноправного), московские государи требовали от подчиненных любого ранга признания своего безусловного авторитета и столь же безусловного себе подчинения.
Дипломат священной Римской империи и автор «Записок о Московии» Сигизмунд фон Герберштейн (работал в России в 1516–1526 гг.) с удивлением отмечал, что московские аристократы, обращаясь к великому князю, называли себя не иначе как холопами. Собственно, при Василии III идиома «холоп твой» в обращении бояр к государю стала официальной частью московского придворного этикета.
Для большего «прогиба» бояре в грамотах государю нередко именовали себя уничижительно: Васюк вместо Василий или Феодорец вместо Федор. Для сравнения: сам Герберштейн в письмах к сюзерену императору Фердинанду I предпочитал называть себя «верный советник», «вольный барон» и т. д.
Кроме прочего, московские самодержцы, захватывавшие или, как принято говорить, собиравшие вокруг себя русские земли, очень боялись усиления региональных элит, опасаясь, что эти процессы станут триггером центростремительных тенденций. А потому старались по возможности ослабить, перетасовать местную аристократию, разрушить ее корпоративные связи. Например, обменивали родовые вотчины бывших удельных князей на вотчины в других регионах. Отрывали местных аристократов от своих земель, стягивали в центр, а позже перебрасывали куда-то еще.
Причем в подобные водовороты попадали не только боярские роды, но, как бы мы сейчас сказали, и представители деловой и управленческой элиты. Достаточно вспомнить так называемые «выводы» – насильственные массовые переселения привилегированных сословий целых городов. Так, Иван III после присоединения Новгорода вопреки своей же жалованной грамоте в 1487 году переселил больше семи тысяч житьих людей (общественный класс в Великом Новгороде, стоявший между боярством и средним купечеством). А через год депортировал еще тысячу с лишним бояр. Депортированных расселяли во Владимире, Муроме, Ростове, а конфискованные земли раздали двум тысячам человек из разных регионов. В 1489 году такое же выселение постигло Вятку, в 1510‑м – Псков и т. д.
Но вместе с потенциальной оппозицией уничтожался и каркас вертикали власти, вернее, строительный материал для нее. Поэтому, когда вставала задача проведения крупных реформ или реализации иных мегапроектов общегосударственного масштаба, приходилось отстраивать новый каркас, опираясь на вновь созданные сословия «государевых людей» – опричники Ивана Грозного, дворяне Петра I или целая армия чиновников XIX века. Не случайно Ключевский замечал, что Россия управлялась не аристократией, а бюрократией.
Особенно интересно, что чиновничье сословие XIX века создавалось монархами-прогрессистами (или считавшими себя таковыми) как раз для проведения прогрессивных реформ и модернизации государства. Но поскольку принципы формирования новой вертикали базировались на нравственных парадигмах старой московской деспотии, то новая структура обречена была вырождаться в тормоз, а многие достижения свершались не благодаря ей, а вопреки.
Выбор в пользу бюрократии
Екатерине II приписывают фразу «Если я освобожу крестьян, то помещики повесят меня раньше, чем мужики прибегут спасать». Мол, сама-то она была против крепостничества, но… В действительности все попытки реформ, призванных покончить с крепостным правом и подтолкнуть Россию к буржуазному пути развития, сталкивались с противодействием и справа, и слева. Справа давили дворянство, помещики, которые en masse являлись бенефициарами существующей системы, как следствие модернизационный потенциал этого сословия стремился к нулю.
Вдобавок после Манифеста о вольности дворянства потомственные аристократы всячески уклонялись от государственной службы. Так, по данным Министерства внутренних дел, в середине позапрошлого века около половины дворян не несли никакой службы вообще. А слева на власть давили радикалы, позже – социалисты, которые идеологически смыкались с дворянами в том смысле, что те же революционеры-народники грезили неким сельским, общинным социализмом, а потому считали, что путь индустриального развития не для России. Что до буржуазии, то она в XIX веке едва-едва нарождалась и была очень слаба.
В итоге даже не проведение реформ, а одни только помыслы о них требовали предварительного создания армии преданных чиновников, способных проводить государеву волю. Историк и публицист Иван Солоневич в книге «Народная монархия» настаивал на том, что русская дореволюционная бюрократия была создана императором Николаем I как раз в качестве ключевого инструмента для реализации его замысла об освобождении крестьян. Хотя, как мы знаем, ничего подобного Николай в итоге не сделал.
Но именно XIX век действительно стал веком реформ, и на него приходится пик развития дореволюционной бюрократии как проводника властных идей. Если к началу столетия в стране насчитывалось до 20 тысяч чиновников, то к 1903 году это была уже полумиллионная армия. Впрочем, для такого государства, как Россия, это не слишком-то много, по крайней мере, по количеству чиновников на душу населения мы заметно (порой в разы) отставали, скажем, от Франции и Германии.
Но главное, что созданный для модернизационных проектов аппарат быстро переживал свою цель и, по выражению того же Солоневича, «лежал тяжким бременем на всех видах народного творчества и народного труда». Как отмечал историк, отчасти подобная трансформация – процесс естественный, поскольку «всякий слой всякой нации» действует эгоистически, а всякое меньшинство хочет стать привилегированным. Военный аппарат стремится трансформироваться в милитаризм, духовенство – в клерикализм, а государственный аппарат – в бюрократию.
Нижние этажи бюрократической вертикали пополнялись за счет мещан, детей священников, канцеляристов, а верхние были почти замкнутой кастой из дворян и крупных землевладельцев (на иллюстрации: прием у губернатора)Макаров Алексей / Фотобанк Лори
Социальные лифты крепостной России
Но дело не только в этом, сами принципы формирования бюрократического аппарата закладывали под него мину замедленного действия. С одной стороны, в сословном обществе Российской империи госслужба была одним из немногочисленных социальных лифтов, позволяющих представителям низких сословий не только подняться по служебной лестнице, но и радикально изменить свой общественный статус, получив, например, наследственное дворянство. Еще Александр I ввел специальный экзамен на государственный чин, расширив возможности для поступления на службу представителей податных сословий. А согласно указу Екатерины II «О правилах производства в статские чины», восьмой класс «Табели о рангах» давал право на потомственное дворянство.
Проблема заключалась в том, что главным критерием продвижения в то время являлась выслуга лет. Для перевода в заветный восьмой класс недворяне должны были прослужить в чине предыдущего класса не меньше 12 лет. Досрочный переход был возможен только в виде исключения и по монаршему соизволению. Николай I своими законами от 1827 и 1834 годов юридически закрепил статус чиновников, равно как и порядок поступления на службу и условия продвижения по карьерной лестнице. Главенствующим остался принцип выслуги, обеспечивавший неуклонное, но очень медленное движение с одной ступенечки на другую. И лишь в очень незначительной степени скорость этого продвижения зависела от квалификации и профессиональных достоинств человека.
Механизм роста предопределил и структуру русской бюрократии, и ее характер. Так, нижние этажи системы были открыты и пополнялись за счет мещан, детей священников, канцеляристов и т. д., но верхние представляли собой почти замкнутую касту из дворян и крупных землевладельцев. А главной целью мелкого и среднего служащего стало сохранение своего места любой ценой, чтобы добиться если не иллюзорного дворянства, то хоть какого-то продвижения и вполне реальной пенсии. А это формировало основную поведенческую модель «канцелярского планктона»: сиди тихо, не дергайся, не высовывайся, не спорь с начальством.
Спорить и даже просто вести себя сколько-нибудь независимо было чревато сразу по нескольким причинам. Во‑первых, оплата труда, продолжительность рабочего дня, отпуск и выплата пенсии – все это зависело от произвола руководителя. У служащих не было какого-то фиксированного оклада – их жалованье определялось вышестоящими «по трудам и достоинству». Причем без каких-то внятных критериев того и другого.
Отечественные историки не раз упоминают, что мелким клеркам приходилось дополнительно подрабатывать лакеями, сторожами, швейцарами и т. д. Здесь можно было заработать больше. Правда, чиновничья служба все же давала определенные преимущества в виде стабильного заработка (а иногда и премий), надежды на пенсию и перспективу наград и продвижения.
А еще над каждым чиновником дамокловым мечом висела статья 788 «Устава о службе гражданской», которая позволяла вышестоящему «уволить по своему усмотрению» любого служащего, «кои по убеждению начальства не способны к исполнению возложенных на них должностей». Причину недовольства объяснять не требовалось, при этом уволенный лишался права на пенсию.
Следующая статья устава запрещала уволенным чиновникам обращаться в суд, жаловаться в Сенат или самому императору. То есть жаловаться они, конечно, могли, но жалобы их даже не принимались к рассмотрению.
И не надо забывать, что командные высоты занимало дворянство (не смешиваясь с остальной массой), те самые помещики, которые привыкли общаться с крепостными и переносили модель взаимоотношений барина и крепостного на подчиненных.
В чиновничьей среде даже сформировалась неписаная система чинопочитания – как лучше выражать подобострастие старшему. Например, старший по чину в письме или записке младшему ставил только свою фамилию – вы меня и так все знаете. А младший должен был обязательно указать имя, звание и чин. Нарушение этого регламента считалось серьезным проступком, даже оскорблением.
Примечательно, что чиновничью систему критиковали не только снизу, но и сверху: понятно, ведь она обречена была тормозить многие властные начинания. Александр II и его политические единомышленники, а позже и Александр III подумывали хотя бы об упразднении существующих чинов, вернее, о том, чтобы присваивать их (в том числе высшие) независимо от сословия. Но сделать это помешала та самая правая оппозиция – государственные министры стояли на том, что отмена сословного принципа подорвет престиж власти и вызовет брожение в умах.
Очередную попытку реформы в том же направлении предпринял Николай II в самом начале ХХ века, но ему тоже не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 году, был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Может быть, решению способствовал тот факт, что в революционных событиях 1905–1906 годов довольно активно участвовали мелкие служащие. Возможно, мстили за старые обиды.
