Баланс полномочий
— Виктор Борисович, в национальных проектах задачи поставлены столь масштабные, что они требуют мобилизации и согласованности действий органов власти на федеральном, региональном и, конечно же, муниципальном уровнях. Что поможет достичь баланса и взаимопонимания всех участников реализации нацпроектов?
— На наш взгляд, проблему рассогласованности в межведомственном взаимодействии нужно решать в первую очередь системными мерами. Делать это следует осторожно и взвешенно, шаг за шагом, но при этом точно и сообща. Об этом Президент РФ говорил и в своем Послании Федеральному собранию, и на заседании Совета по развитию местного самоуправления в Красногорске.
В первую очередь Владимир Владимирович Путин обратил внимание на дисбаланс внутри системы полномочий органов власти, а также на недостаточное финансирование полномочий муниципалитетов. Отсюда — разница в качестве жизни людей в разных городах и селах страны. Конечно, это несправедливо по отношению к нашим гражданам и пагубно влияет на развитие экономики.
Достичь баланса нам поможет инвентаризация полномочий по всей вертикали публичной власти, в ходе которой необходимо выявить и устранить все случаи дублирования, пересечения, нечеткого регулирования, недостаточного разграничения полномочий, а также другие пробелы. При этом надо обращать внимание на реализацию принципа субсидиарности. То есть полномочия должен исполнять тот уровень власти, который максимально приближен к населению и при этом может выполнить задачи с наибольшей эффективностью. Например, есть вопрос местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций». Из формулировки непонятно, что конкретно должны делать органы местного самоуправления, как и с кем взаимодействовать и какой в итоге должен быть результат. Наводнение в городе Тулуне Иркутской области, последствия которого до сих пор до конца не ликвидированы, очень четко показало недостатки системы регулирования полномочий и на уровне местного самоуправления, и на уровне региональных властей.
Поэтому сначала надо принять четкие, прозрачные и понятные всем «правила игры», наделить каждого участника необходимыми для выполнения его функций ресурсами, а взаимопонимание — это уже вопрос индивидуальный. Я вам больше скажу: там, где мы видим серьезный результат по нацпроектам, как раз взаимопонимание между региональными и муниципальными властями имеется.
— Задачи по развитию своих территорий муниципальные образования реализуют в основном в рамках государственных программ и нацпроектов. При этом органы местного самоуправления лишены возможности самостоятельно определять вектор и цели развития.
— Мы считаем (и я уже озвучивал это предложение в Совете Федерации и на различных дискуссионных площадках), что национальным проектам, которые сегодня охватывают практически все федеральные проекты и программы, надо придать статус документов стратегического планирования. Это позволит в том числе синхронизировать региональные и муниципальные стратегии с государственными программами.
Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусмотрена увязка госпрограмм со стратегиями бюджетного и территориального планирования и прогнозирования, что позволяет оценивать целесообразность тех или иных мероприятий. Также муниципальные стратегии должны проходить через обсуждение с населением — это самая надежная основа муниципальной самостоятельности в определении целей и задач развития. В идеале должна быть создана вертикаль развития от федерального центра до каждого местного сообщества, которая будет работать не только сверху вниз, но и снизу вверх. С этой позиции для нас важно поставить вопрос о значении местного самоуправления как инструмента концентрации мнения жителей по многим вопросам — благоустройству, строительству, обращению с отходами, торговле и многим другим. Важно не просто обозначить транслирование целей и задач до муниципального уровня, но и обеспечить обратную связь с мест.
К сожалению, на практике мы видим, что не все муниципалитеты стремятся опираться на мнение населения при разработке своих стратегий. Наблюдаем мы и разрыв между стратегиями, бюджетным и территориальным планированием. В начале января был опубликован план реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, где прямо предусмотрена корректировка региональных (а значит, и муниципальных) стратегий под нацпроекты.
— Представители муниципалитетов опасаются, что при реализации национальных проектов усилится дифференциация муниципальных образований по уровню социально-экономического развития. Риск обусловлен тем, что показатели национальных проектов определены для регионов в целом, а не для каждого муниципалитета. В результате регионы могут направлять средства нацпроектов на территории, где достижение показателей будет гарантировано. На ваш взгляд, насколько такие опасения обоснованны?
— Действительно, на съезде национальной ассоциации развития местного самоуправления такая проблема была озвучена как вероятная. Участники постарались еще раз привлечь внимание к тому, что достойное качество жизни необходимо обеспечивать на всех территориях — и в городах, и в селах. Думаю, что общественный контроль за реализацией социально значимых нацпроектов — это важная часть задачи по справедливому распределению средств, а средства огромные: 25,7 триллиона рублей.
Мы видим решение вопроса в участии муниципалов в деятельности региональных проектных офисов. На наш взгляд, это логичная мера, позволяющая регионам и муниципалитетам советоваться и договариваться обо всем «на берегу». Нацпроекты — это как раз тот случай, когда решения должны обсуждаться и приниматься коллегиально, чтобы быть исполненными точно и в положенный срок. Это позволит планировать именно те мероприятия, в которых территории действительно нуждаются, внедрять механизмы привлечения граждан к обсуждению нацпроектов и организовать общественный контроль, а также согласовывать графики мероприятий на местах. Поэтому на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте России я предложил не только обеспечить участие муниципалитетов в работе региональных проектных офисов, но также разработать и принять соответствующие рекомендации на уровне Правительства России.
— Муниципалитеты волнует и вопрос обеспечения необходимого уровня софинансирования. Деньги есть не у всех.
— Да, к сожалению, не все муниципалитеты могут софинансировать строительство инфраструктуры, а инвесторы в отдаленные от крупных городов территории не спешат. Глава государства рекомендовал регионам провести реструктуризацию бюджетных кредитов муниципалитетов. К примеру, еще в 2018 году Брянская область решилась на более радикальный шаг и попросту списала бюджетные долги территорий. Но мы видим, что банковские кредиты превышают бюджетные и нужны дополнительные комплексные меры.
Прежде всего надо менять подходы к муниципальной экономике. Сейчас она воспринимается только как управление местным бюджетом и муниципальным имуществом, которого осталось очень немного. В результате сегодня неналоговые доходы муниципальных образований составляют всего 6–7 процентов от общего объема доходов местных бюджетов.
Муниципалитетам в сотрудничестве с регионами надо искать пути развития местной налогооблагаемой базы, применяя механизмы, предусмотренные Бюджетным кодексом. Например, в Красноярском крае городским округам и муниципальным районам передано пять процентов налога на прибыль организаций. От этого выиграли и муниципалитеты (в 2018 году поступления от этого налога составили 16 процентов всех налоговых доходов городских округов и муниципальных районов), и сам край, который вошел в десятку регионов — лидеров по поступлению этого налога. В Сахалинской области налог на имущество организаций по нормативу 30 процентов зачисляется в местные бюджеты и дает восемь процентов муниципальных налоговых доходов. Повышая нормативы отчислений от налогов на деятельность субъектов экономики, регионы не только укрепляют муниципальные финансы, но и стимулируют муниципалитеты к активной работе с предпринимателями. В связи с этим, на наш взгляд, следует рассмотреть возможность «расщепления» налога на профессиональный доход.
Дополнительные налоговые доходы помогут укрепить те муниципалитеты, где есть развитие, но территориям со сложной социально-экономической ситуацией, конечно, нужно помогать адресно. Если малый город или муниципальный район (а в ряде регионов уже и муниципальный округ) не может профинансировать инфраструктурные проекты, то для него нужно снижать долю софинансирования до минимума. Важно оказывать помощь муниципалитетам в постановке на учет земельных участков и объектов инфраструктуры, здесь нужны соответствующие региональные адресные решения и программы. В противном случае мы не сохраним и тем более не приумножим население в таких муниципалитетах, а без жителей не будет ни экономики, ни управляемости территорией.
— Федеральное софинансирование предусмотрено только на возведение объектов, а затраты на их содержание и инфраструктуру должен нести муниципалитет. В то же время бюджеты большинства муниципальных образований предусматривают расходы только на самые насущные направления, средства на развитие не предусмотрены. Как исправлять данную ситуацию?
— Только адресно. Мы предлагаем параллельно с инвентаризацией системы полномочий органов публичной власти разработать различные подходы к организации управления муниципалитетами с разным уровнем социально-экономического развития. У нас в стране есть экономически развитые муниципалитеты, есть с неплохим потенциалом, для развития которого необходимо немного помочь, а есть и такие, кому помощь требуется постоянно. Первым нужно дать больше возможностей и не мешать, вторым — оказывать необходимую поддержку, а третьим требуется фактически прямое государственное участие. Одним словом, в каждом случае надо искать индивидуальные и адресные решения — все-таки у нас очень большая страна.
Осуществить все это на практике сложно, но начало уже заложено в стратегию пространственного развития и план ее реализации. Доведение имеющихся экономических подходов до муниципального уровня позволит сделать каждый муниципалитет неотъемлемой частью единого политического, экономического, культурного, транспортного пространства России. В активной и живой включенности всех органов местного самоуправления в развитие страны мы видим выход из многих тупиковых ситуаций.
Второе — это, конечно, работа с населением. Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия жителей в решении местных вопросов позволяют осуществлять пусть небольшие, но все-таки проекты развития, к тому же выбранные самими жителями. Сама по себе возможность реализовать свои инициативы уже меняет общественную среду к лучшему, потому что именно настроение людей, их гражданская активность на самом деле определяют, есть у муниципалитета перспективы развития или нет. Доходы бюджета — это, безусловно, важно, но не первично. Первично желание людей жить в этом конкретном месте и растить здесь своих детей. В этой части муниципалитетам необходимо серьезно проработать обратную связь (коммуникацию) с местными сообществами.
Наконец, третье — это цифровизация муниципального управления. Тут имеется в виду как внедрение различных интерактивных сервисов обратной связи с жителями, так и технологическая модернизация муниципальных полномочий. И прежде всего осуществление планирования и прогнозирования на основе единых баз данных, автоматизированного мониторинга состояния городской и сельской среды, работы коммунальных, транспортных и энергетических систем и систем безопасности и многое другое. Все это позволит снизить риски принятия неквалифицированных или неоперативных решений на местах.
Все три направления муниципальное сообщество обстоятельно обсуждает. Очень радостно, что нас услышали на самом высоком уровне. Президент России на январском заседании Совета по развитию местного самоуправления предложил создать и принять основы государственной политики в сфере местного самоуправления. Конечно, мы восприняли данное предложение с большим энтузиазмом и готовы к дальнейшей интересной работе.
— Виктор Борисович, очевидно, что территориальное общественное самоуправление становится значимым институтом. Набирает вес и Общенациональная ассоциация ТОС, которая координирует это движение. Важным направлением деятельности ассоциации, по вашим словам, может стать разработка основных положений государственной программы по поддержке территориального общественного самоуправления. Работа в данном направлении началась?
— Такая работа ведется ассоциацией совместно с организациями межмуниципального сотрудничества. Ассоциация осуществляет сбор и анализ информации о состоянии территориального общественного самоуправления в регионах, выявляет основные проблемы в развитии этого общественного движения и вносит свои предложения. Важной частью работы ассоциации является содействие созданию ассоциаций ТОСа в субъектах Российской Федерации и проведение мероприятий в регионах. Работа над предложениями по поддержке территориального общественного самоуправления сегодня ведется на региональных площадках с участием представителей ТОСов.
На данный момент могу сказать, что выявлена высокая потребность в методической подготовке как представителей органов местного самоуправления, так и общественных лидеров. В связи с этим ассоциация организует и проводит обучающие вебинары и семинары.
— В Госудуму внесен законопроект о так называемом народном бюджетировании. Насколько законопроект актуален? Ведь сегодня многие регионы уже успешно используют данный механизм. Не превратит ли закон практику инициатив в профанацию, ведь народное бюджетирование, так же как и ТОС, невозможно насаждать насильно.
— Вопрос о внедрении народного бюджетирования (финансирования) очень важен для муниципальной практики по целому ряду причин. Основная, может, и несколько философская, — формирование ответственного отношения людей к управлению средой своего проживания. Сам факт, что на реализацию того или иного проекта расходуются в том числе и твои средства, заставляет людей участвовать в принятии решений и контролировать ход исполнения проекта.
Полагаю, что предлагаемый законом механизм инициативного бюджетирования — это важный шаг в развитии местного самоуправления. Да, многие муниципальные образования уже применяют такие практики, но закон позволит создать организационно-правовой стандарт такой работы.