Развал Договора по открытому небу: последствия для России и Беларуси
Остались ли шансы сохранить ДОН?
Попытки России сохранить Договор по открытому небу после выхода из него США не увенчались успехом, и в Москве приняли закономерное решение. В НАТО утверждают, что «по-прежнему привержены эффективному контролю над вооружениями, разоружению и нераспространению», однако по мнению России, без участия американской стороны оказался существенно нарушен баланс интересов, достигнутый при его заключении. Как сообщил российский МИД 15 января, вслед за Вашингтоном Москва инициировала процедуру выхода из ДОН. Последствия, к которым это приведет для Беларуси и России, проанализировал независимый военный обозреватель Александр Ермаков.
Сущность ДОН
Договор по открытому небу (ДОН) был подписан в 1992 г. в Хельсинки, однако фактически начал действовать только с 2002 г., когда начались взаимные наблюдательные (по соображениям этикета, «разведывательными» их не называют) полеты России и стран НАТО друг над другом. ДОН регламентирует порядок этих полетов и предназначен как для рутинного поддержания определенного уровня взаимной открытости, так и для помощи в разрешении потенциально конфликтных ситуаций.
Так, для примера, Россия разрешала полеты вдоль украинской границы на пике кризиса 2014 г., а Турция допускала российские полеты в районе сирийской границы в ходе обострения ситуации в феврале-марте 2020 г. Подобные полеты полезны и для изучения более долговременных процессов, например, строительства инфраструктуры.
По поводу постоянного сравнения наблюдательных полетов со спутниковыми снимками и устойчивого мифа о полной ненужности первых стоит отметить, что качество спутниковой фотографии лучше только в идеальных условиях и у самых лучших спутников-шпионов (у коммерческих сервисов, несмотря на бурное развитие этой отрасли, качество все еще хуже). Во-вторых, спутнику часто затруднительно снять объект со всех удобных ракурсов.
Однако важнейшее отличие – именно во взаимной транспарентности: это можно сравнить с приглашением в гости тех, кто пытается поймать тебя на преступлении, наблюдая за окнами в бинокль. После такого и обстановка может разрядиться, и ссылаться на то, что у них «есть доказательства, но они их не покажут», столь же эффективно не получится. Особенно хорошо было бы, если в России была бы налажена активная информационная работа с разъяснением деятельности в рамках ДОН, но сейчас уже, вероятно, поздно начинать.
Причины выхода США
В 2020 г. США объявили о начале процедуры выхода из Договора, которая была официально завершена 22 ноября. Хотя по нему долгое время имелись определенные взаимные претензии, они носили достаточно долговременный характер и не мешали продолжать ДОН существовать, хоть и в обстановке взаимных упреков.
Именно в 2020 г. ничего плохого для ДОН не случилось: напротив, в 2019 г. полеты возобновились после годового перерыва, вызванного неконструктивными действиями Грузии, причем на это активно совместно работали все участники Договора, идя друг другу навстречу по взаимным претензиям. Конечно, в 2020 г. полеты были прекращены из-за эпидемии COVID-19, но причиной для выхода США было другое событие – предвыборная кампания.
Дональд Трамп таким образом пытался лишний раз порадовать свою целевую аудиторию, которая о международных договорах ничего не знает, но очень болезненно реагирует на новости о «шпионских полетах русских самолетов над Америкой, разрешенных нашим правительством».
Интересно, что комментарии под новостями о таких полетах в России и в Штатах с поправкой на язык чаще всего совершенно одинаковые, ведь, как часто бывает с соглашениями о контроле над вооружениями и международной безопасности, массовая условно патриотическая общественность искренне считает их предательством интересов именно и исключительно их страны (точно такая же ситуация сложилась, например, вокруг ДСНВ).
Причины выхода России
После выхода США в Договоре остались, если обобщить, европейские страны и Канада. Сохранение его, таким образом, зависело от позиции России, поскольку в случае ее выхода он фактически теряет смысл: почти всегда полеты либо проводила, либо принимала Россия или Союзное государство России и Беларуси (у него есть отдельная квота, используемая белорусской стороной для полетов над соседними странами НАТО и приема полетов над Беларусью), другие полеты были редкостью.
Важно отметить, что Россия ранее была очень заинтересована в работе в рамках ДОН, что лучше всего доказывает то, что Москва почти всегда полностью вырабатывала свою самую большую квоту, совершила с большим отрывом больше всего наблюдательных полетов, даже больше, чем приняла (считая Союзное государство, выполнено 626 полетов, принято 465). Кроме того, только в России были построены новые наблюдательные самолеты, предназначенные только для этой задачи и оснащенные предельным по характеристикам наблюдательным комплексом – Ту-214ОН.
Хотя большая часть российских полетов совершалась над Европой (из 626 полетов над США были осуществлены только 77), выход Вашингтона из ДОН справедливо оценили как ухудшение позиций для нахождения в нем. США, обладающим наиболее крупной и развитой космической разведывательной группировкой, возможность совершать полеты была нужна меньше, чем кому-либо, а Россия потеряла возможность осуществлять полеты над США, используемые для получения информации, а не политической «разрядки».
Было и опасение, что европейцы все равно будут передавать снимки того, что «проглядит» американское космическое око. В сложившейся обстановке Россия посчитала, что может продолжить свое участие в ДОН, пойдя на определенные жертвы, только если европейские страны, громче всех заявляющие о важности Договора, покажут свою приверженность декларируемым идеалам, хотя бы сделав неприятные для себя заявления: всего лишь отдельно публично гарантируют, что не будут передавать данные США и не будут препятствовать полетам над американскими военными объектами на своей территории (если такие команды последуют из Вашингтона в будущем).
Европейские страны оказались не готовы сделать неприятное для заокеанского руководства заявление, ограничившись уверениями, что они и так будут привержены положениям Договора, которые запрещают делиться данными со странами, не участвующими в Договоре (такое положение действительно прописано, но несколько размыто), будут разрешать полеты над всей своей территорией, включая американские базы, а американцы и не просили их о таких запретах.
Судя по всему, с российской стороны это было воспринято как очередное подтверждение отсутствия европейской субъективности, неготовности идти для сохранения Договора даже на мелкие жертвы в виде всего лишь потенциально неприятного для Вашингтона заявления.
Очевидно, что Россия никак не смогла бы проверить, «сливает» ли кто-то информацию за океан, и требовала просто не побояться дать публичное обещание так не делать. По поводу полетов над американскими базами вполне разумно было ожидать препон в будущем, так как этот нюанс уже вызывал споры в американском Конгрессе, когда обсуждалась перспектива выхода.
России было бы полезнее продолжать полеты в рамках ДОН для продолжения наблюдения за европейской инфраструктурой и, особенно плотно, над американскими объектами (хотя бы ради удовольствия от наблюдения за спорами между «строгими приверженцами международных соглашений» в Европе и их вашингтонским старшим партнером). Однако исход был бы, вероятно, тот же, и в Москве предпочли пойти по более краткому пути, объявив 15 января о «начале внутригосударственных процедур» по выходу из ДОН.
Что будет дальше?
Важно отметить и поправить многие неправильные материалы в СМИ: это заявление не означает выход конкретно сейчас или даже начало полугодового периода выхода из Договора. Это означает, что процесс бюрократического оформления выхода запущен внутри нашего госаппарата, после его окончания (возможно, через несколько недель, а может, и через месяцы) будут направлены ноты другим странам – участницам, и вот через полгода после этого момента Россия покинет Договор формально.
На всех этапах этого процесса его, разумеется, можно остановить, но трудно представить, чтобы это произошло, так как европейские страны не могут поменять свою позицию сейчас: это будет выглядеть, будто они «поддались на шантаж». Разумеется, позицию могло бы изменить возвращение США в Договор, но сомнительно, чтобы приходящая администрация Джо Байдена, во-первых, нашла время на то, чтобы заинтересоваться этим вопросом, во-вторых, пошла бы на такой шаг. Откатывать популистские решения с точки зрения затрачиваемого политического капитала – еще дороже, чем принимать непопулярные.
Встречаются мнения, что Москва объявила о выходе незадолго до инаугурации «назло» Байдену, но при более внимательном рассмотрении это выглядит, скорее, как небольшой реверанс приходящей администрации, так как проблема решается до ее прихода (в негативном ключе – но «вопрос закрыт»), и развал ДОН не становится еще одним медийным фактором, омрачающим отношения: его можно будет полностью списать на прошлую администрацию.
В определенном смысле интригу создает будущее Беларуси в рамках Договора. Тут возможны различные варианты развития событий, вплоть до передачи российских самолетов Минску и продолжения работы, но наиболее вероятным исходом выглядит и ее выход, так как республика состоит в Договоре не индивидуально, а по общей квоте Союзного государства, которую надо будет переформатировать в индивидуальную. Кроме того, весьма вероятно, что прибалтийские страны и Польша ответят на сохранение Беларуси в Договоре претензиями, аналогичными тем, которые Москва выдвигала европейцам после выхода США. С сожалением приходится отметить, что еще одна договоренность, способствовавшая безопасности в Евразии, похоже, окончательно приказала долго жить.
Александр Ермаков, независимый военный обозреватель