Августовские чтения: бюджет в эпоху турбулентности
В Москве в первую пятницу августа состоялись XX Августовские чтения по общественным финансам в России. Юбилейные чтения были посвящены теме: «Бюджет в эпоху турбулентности». Модератором по традиции выступил директор Института реформирования общественных финансов В. В. Климанов.
Участникам было предложено обсудить актуальные вопросы стратегического и бюджетного планирования в условиях турбулентности — состояния неупорядоченного, разнонаправленного движения различных сил и интересов, стремительно меняющихся условий внешней среды. Но сначала немного об истории Августовских чтений.
От начала реформ
Ежегодно с 2004 года в первую пятницу августа Институт реформирования общественных финансов проводит чтения, на которых эксперты обсуждают проблемы, связанные с общественными финансами. Как подчеркнул Климанов, темы для Августовских чтений всегда выбирают исходя из их актуальности на конкретный момент. «В 2004 году запускались большие программы реформирования региональных и муниципальных финансов, и на первых Августовских чтениях мы пытались понять, что стоит под этим подразумевать, какой уже накоплен опыт», — напомнил директор ИРОФ. Эти программы развернулись в полномасштабную бюджетную реформу, и уже в 2005 году А. М. Лавров, заместитель министра финансов РФ, на вторых Августовских чтениях презентовал свою книгу «Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами».
«Затем стало очевидно, что бюджетная реформа нахлестнулась на административную реформу. Эксперты поняли, что есть определенного рода противоречия в этих двух направлениях, которые и были рассмотрены на Августовских чтениях в 2006 году», — рассказал модератор. В 2007 году участники чтений обсуждали соотношение долгосрочного развития территорий и повышения эффективности управления региональными финансами.
Вообще тема долгосрочного, стратегического развития страны и ее регионов поднималась на Августовских чтениях не один раз. В 2010 году эксперты рассуждали о том, что нужно каким-то образом сочетать долгосрочное стратегическое и бюджетное планирование. В 2012 году вновь была поднята тема долгосрочного планирования. Тогда появился термин «бюджетная стратегия», и эксперты надеялись, что вот-вот и ее начнут разрабатывать.
В 2015 году снова в поле зрения организаторов мероприятия оказалась тема стратегирования. Это было вызвано прежде всего началом действия в 2014 году Федерального закона № 172‑ФЗ о стратегическом планировании. Участники чтений попытались ответить тогда на вопрос: стратегия для бюджета или бюджет для стратегии? «В 2016 году мы промониторили ситуацию с региональными стратегиями и государственными программами, результаты мониторинга обсудили в рамках очередных чтений», — вспомнил директор ИРОФ. Также темами чтений были новая редакция БК РФ, межбюджетные отношения, программный бюджет и многое другое.
Даже в период пандемии в 2020 году ИРОФ не изменил традиции и провел Августовские чтения. Нетрудно догадаться, что темой мероприятия стали общественные финансы в эпоху COVID-19. В 2021 году участники чтений обсудили бюджетную (не)устойчивость. Эта тема родилась исходя из поручения Президента РФ о повышении долгосрочной финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. «Мы хотели разобраться, что такое (не)устойчивость в отношении к бюджетной системе и бюджетам», — пояснил Климанов. В 2022 году ИРОФ отмечал юбилей — 20-летие, и это стало хорошим поводом проанализировать: а что же было сделано за этот период в сфере общественных финансов России.
#469563_300_d#
#469564_300_d#
#469565_300_d#
#469566_300_d#
#469567_300_d#
Бюджет и турбулентность
Как отметил Климанов, в последнее годы появилось много понятий, которые позиционируют бюджет во внешней среде: бюджетная устойчивость, консервативное бюджетное планирование, про/контрциклическая бюджетная политика и т. д. Турбулентность также в этом списке. «Каждый из нас летал на самолете и на себе ощущал турбулентность, — отметил Климанов. — Давайте попытаемся найти соединение этих терминов („бюджет“ и „турбулентность“) и понять, как чувствует себя бюджет в этой самой турбулентности, стоит ли ее бояться и как ее преодолеть». Также, по мнению спикера, сегодня весьма актуален и интересен вопрос о долгосрочном планировании: можно ли его осуществлять в условиях турбулентности, когда все трясет, когда накатывают хаотичные волны? Ответить на эти и другие вопросы модератор предложил участникам чтений.
Ну а чтобы дискуссия получилась живой и предметной, Климанов представил доклад, в котором проанализировал взаимосвязь между понятиями «бюджет» и «турбулентность», изменения динамики и структуры доходной и расходной части бюджетов, госдолг, нарастающую с годами изменчивость бюджетного законодательства и т. д.
Эксперты ИРОФ изучили исполнение федерального бюджета с 2000 года. Как видно из рисунка 1, в стране за все показанные годы были как профицитные, так и дефицитные бюджеты. При этом, как подчеркнул Климанов, никакой закономерности в исполнении бюджета с профицитом/дефицитом эксперты не выявили.
Далее эксперты попробовали понять ситуацию через анализ госдолга (рисунок 2). Однако картина с госдолгом задает совершенно новые тенденции, не связанные с бюджетом. «Если госдолг действительно нацелен на покрытие дефицита, то почему у него нет таких же циклов, которые есть собственно в федеральном бюджете?» — задался вопросом спикер.
Интересная ситуация получилась и при сопоставлении первоначально утверждаемых данных в законе о бюджете и фактических, то есть то, как был исполнен бюджет. Как видно из рисунка 3, в основном федеральный бюджет по доходам перевыполнялся по отношению к первоначально утвержденным планам. Но были годы, когда бюджет «проваливался» по доходам, но их немного: 2009, 2015, 2016, 2020 годы.
Как мы помним, до 2020 года корректировка федерального бюджета осуществлялась через принятие специальных законов, вносящих изменения в главный финансовый документ. Эксперты ИРОФ проанализировали ситуацию с корректировками бюджета: в течение года в него нередко вносилось много изменений, при этом общие параметры корректировались не более двух раз в год. Как отметил Климанов, никакой логики здесь проследить не удалось. «Иногда корректировки следовали за теми тенденциями, которые имели место быть в тот момент, как, например, в 2009 году, когда все рушилось и, соответственно, бюджет кардинально пересматривался в меньшую сторону по доходам. Это очевидно. В отдельные годы по доходам он пересматривался то в сторону повышения, то снижения. Данная практика вызывает вопрос», — подчеркнул директор ИРОФ.
Что касается расходов, то здесь ситуация иная. Бюджет почти всегда исполнялся чуть выше запланированных объемов. В последние годы можно заметить всплески расходов, которые вызваны пандемией, СВО. «Как описать данную ситуацию? Как турбулентность, поскольку по расходам одно, по доходам — другое? — задался вопросом Климанов. — Более того, мы видим, что по доходам нет никакой цикличности или она стала короче. И в этой связи необходимо говорить о задачах, связанных с выработкой мер контрциклической бюджетной политики. Определять, на каком цикле мы сейчас находимся. Или, возможно, нас захлестнула та самая новая реальность, при которой в том числе кризисы и подъемы сменяют друг друга, незаметно переходят один в другой?»
Также эксперты ИРОФ проанализировали асинхронность исполнения бюджета в течение одного финансового года (рисунки 4, 5). Очевидно, что пики расходов приходятся на четвертый квартал. Однако в целом, как отметил спикер, определить какие-то закономерности в исполнении бюджета, опираясь на полученную картину, затруднительно. Возможно, это тоже нелинейные потоки, создающие ту самую турбулентность.
Поправки в БК РФ
Анализ поправок, вносимых в Бюджетный кодекс, проведенный экспертами института, показал, что 2019 и 2022 годы были самыми плодотворными у законодателей в этом вопросе. В названные годы внесено больше всего изменений в БК РФ. При этом основная масса поправок пришлась на конец сессий Госдумы — июль и декабрь. В качестве рабочей гипотезы эксперты допускают, что таким образом бюджетное законодательство подстраивается под те новации, которые вносят во все другие законы, принятые в течение сессии. Если количество поправок рассматривать в рамках политических циклов, то оно только растет. Чем это объяснить? Ростом уровня турбулентности?
О. В. Изутова
#469615_200_d#
#469540_200_d#
#469549_200_d#
#469516_200_d#
#469559_200_d#
Мнение экспертов
Л. Ю. Падилья-Сароса, эксперт в сфере регионального и муниципального управления и финансов
Бюджет и турбулентность — прекрасная аналогия, понятная даже человеку, оторванному от всех правил бюджета. Самолет — надежная машина, инструмент для достижения целей — предполагает встречу с турбулентностью в силу обстоятельств, возникающих в пространстве. Продолжая аналогию с бюджетом, Бюджетный кодекс — это система, которая позволяет «самолету», то бишь бюджету, в процессе планирования или исполнения адаптироваться под различные факторы влияния. БК РФ не надо постоянно корежить, в него лишь нужно заложить возможность внесения некоторых поправок и принятия решений в ходе исполнения бюджета. Это мое мнение по поводу влияния турбулентности, ее минимизации и борьбы с ней через системные установленные правила.
Что касается стратегического планирования в период турбулентности... Если мы говорим о выверенных, взвешенных долгосрочных целях, то не стоит от них отходить. Метание от цели к цели ни к чему хорошему не приведет, тем более сегодня есть инструментарий — программы, проекты, которые помогут скорректировать планы, но не отказаться от поставленных долгосрочных целей.
М. М. Шамьюнов, в 2003–2021 годах работал на различных должностях в Минфине России, отвечал за вопросы бюджетного законодательства; в 2021–2023 годах — заместитель министра РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики
Турбулентность возникла не в 2023 году. По моим личным ощущениям, «нелинейные ускоренные потоки» появились в 2007–2008 годах, когда разразился международный финансовый кризис. Мы столкнулись с резким падением именно доходов федерального бюджета и с абсолютной неопределенностью. Непонятно было, чего ожидать и что делать. В итоге было принято решение не отменять трехлетний бюджет, а просто приостановить его плановую часть, из-за полной неопределенности не вносить осенние корректировки основных характеристик федерального бюджета. В этих условиях, по моему мнению, мы впервые столкнулись с сильнейшей турбулентностью.
Что касается вопроса, почему большое количество изменений вносится в закон о бюджете в течение года, а его основные характеристики корректируются не более двух раз в год, то ответ на него скрыт в самом БК РФ. Основные характеристики бюджета пересматриваются на основании уточненного прогноза социально-экономического развития. Данный прогноз Минэкономразвития России формирует на основе актуальной статистической базы. Соответственно, формировать этот большой документ каждые два месяца ведомство не может. Поэтому действительно основные характеристики пересматривались реже.
В отношении Бюджетного кодекса стоит сказать, что это тот документ, который постоянно совершенствуется с учетом опыта, практики. Постепенно из года в год в Бюджетный кодекс закладываются такие возможности, которые позволяют не вносить поправки в закон о бюджете при каких-то технических изменениях. И сегодня есть некий масштаб изменений в бюджет, которые вносятся по решению Правительства РФ.
Говоря о бюджетном законодательстве вообще, подчеркну: оно уникально тем, что самое большое и всегда отражает изменения любых институтов, рынков. Поскольку бюджетное законодательство отражает любые изменения, то оно не может не быть изменчивым.
Е. А. Свиненкова, заместитель главы города Орска по финансово-экономической политике
Спасибо такому большому количеству поправок в Бюджетный кодекс. На самом деле мы, как третий уровень бюджета, сталкиваемся с агрессивностью контроля со стороны представительных органов, и если бы не своевременные поправки в БК РФ, то мы бы не имели никакого маневра в бюджетном процессе.
Бюджетный кодекс с его поправками читаем, как настольную книгу. Ведь от того, какие мы примем нормативные правовые акты, зависит то, как муниципалитет начнет новый год. Благодаря своевременным поправкам в БК РФ мы смогли нормально войти в режим единого налогового платежа. Надеемся, что в условиях турбулентности наши идеологи будут разумно и заранее мыслить и принимать правильные решения, позволяющие нам плыть в общем процессе и не захлебываться.
М. В. Сюткин, первый вице-президент фонда «Центр стратегических разработок»
Про цикл бюджетных расходов могу сказать, что наша бюджетная система построена таким образом, что у нас есть линия перехода дат. И, соответственно, это связано не только с доходными источниками, но и с некими формальными действиями, которые распорядители бюджетных средств должны сделать для того, чтобы расходование было продолжено. Исходя из этого, у нас есть проблемы четвертого квартала, когда все должны массово выполнить свои бюджетные задания, потому что знают: первый квартал будет зависеть от контрагентов, с которыми имеют дело. В то же время первый квартал может выпасть из механизма расходов. Таким образом, можно говорить о том, устраивает эта система в целом или нет, у нее есть преимущества и недостатки — это факт.
Д. А. Зайцев, аудитор Счетной палаты РФ
Бюджет — это только правое боковое зеркало у машины. К нему необходимо еще заднее и лобовое зеркала, чтобы в целом посмотреть на экономику страны. Давайте оборудуем машину всеми этими инструментами, и у нас будет четкое понимание ситуации.