3 часа на дорогу: исследование Московской агломерации
Print 
PDF
Проведённое к Московскому урбанистическому форуму — 2017 исследование «Агломерации. Мир > Россия > Москва» стало первым, в котором границы Московской агломерации были определены по международным стандартам, что позволило сравнить столицу с другими крупными конкурентами и ответить на вопрос, сколько людей живёт в Москве. Кроме того, было выбрано ещё семь городских агломераций: Токио, Сеул, Шанхай, Пекин, Нью-Йорк, Буэнос-Айрес и Лондон. Каждая из них находится в схожей лиге крупнейших городов и демонстрирует крайне разные подходы к управлению.
Кого не учла московская статистика
Содержание
Для Москвы официальные данные таковы: на 2017 год здесь проживают 12 380 664 человека. В 1991-м, к слову, было чуть больше девяти миллионов. Но любой москвич точно знает: город больше, официальная статистика не поспевает за изменениями. Оценки населения в городских границах колеблются от 10 до 15 миллионов человек, агломерации — от 15 до 25 миллионов. Подобная погрешность делает невозможной подготовку точных стратегических и финансовых документов, распределение бюджетных средств.
Подсчитать миллионы работников, направляющихся каждое утро в Москву, — первая большая сложность. Вторая — определить число жителей по данным прописки или переписи населения, не связанных с каждодневным функционированием города. Без стандартных методов оценки, принятых в разных странах мира, международное сравнение агломераций невозможно. При этом методы определения границ агломераций во многих странах уникальны. В России для этого принято пользоваться изохронами — линиями, очерчивающими равноудалённые от центра территории. Во Франции же, к примеру, агломерации — преимущественно среднего размера города с зависимыми от них сельскими территориями, и выделяются они в административном порядке.
Для «Агломерации. Мир > Россия > Москва» использовалась методика OECD (ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития. — Прим. ред.), наиболее распространённая в контексте международных исследований. Согласно ей, каждая агломерация имеет густонаселённое ядро, имеющее черты города, и периферию — территории, жители которых регулярно ездят в ядро на работу. Ядром является непрерывная городская территория, плотность населения в которой превышает 1,5 тысячи человек на квадратный километр. В периферию входят все муниципалитеты, хотя бы 15 % занятого населения которых регулярно в течение недели ездят на работу или учёбу в ядро. Такой доли жителей хватает, чтобы считать две территории связанными друг с другом экономически и социально.
Разные методы определения границ. Метрополитенская территория
Стандартная статистика не поможет определить границы ядра и периферии. Решение такой задачи возможно благодаря анализу больших данных. В этом исследовании использовались очищенные от ошибок данные мобильных операторов «большой тройки». С их помощью удалось впервые сформировать карты агломерации и подсчитать население входящих туда муниципалитетов. Получилось с высокой точностью очертить районы, значительная доля жителей которых ездят на работу в Москву, проанализировать объём рабочих мест во всех частях агломерации, а также реальную численность населения.
Население получившейся Московской агломерации немного превышает 20 миллионов человек. А в её границы, помимо большей части Московской области, также входят приграничные районы Смоленской, Тверской, Ярославской, Владимирской, Тульской и Калужской областей. Кроме того, в структуре агломерации выделяется 12 ядер второго порядка, на значительном — 30–60 километров — удалении окружающих Москву по периметру.
Эти ядра — города, которые служат точками притяжения работников из окружающих районов, однако сами они тоже являются донорами для столицы. Площадь агломерации составляет почти 26 тысяч квадратных километров: в десять раз больше площади города с Новой Москвой и почти в 30 раз больше площади города в пределах МКАД. Жители отдалённых районов массово готовы тратить три часа, чтобы добираться до центра города на работу каждый день. Размах и форма Московской агломерации, в первую очередь, зависят от веера железнодорожных осей, которыми ежедневно пользуются сотни тысяч людей, они — важнейший способ перемещения жителей из периферии.
Границы исследованных агломераций по методологии OECD
Четыре кольца
При этом население по этой обширной территории распределено очень неоднородно. Исходя из плотности населения, можно выделить четыре следующие друг за другом зоны: центр ядра, периферия ядра, ближняя и дальняя периферия. Ядро московской агломерации уникально: его центр — первый пояс — передан в офисное использование, а доля жилья в нём минимальна. Плотность деловых функций резко спадает при движении от исторического центра города. При этом в периферию ядра — второй пояс — входят как окраинные районы города — Марьино, Бутово, Митино, так и формально независимые города области — Королёв, Химки, Реутов, — которые трудно воспринимать иначе, нежели спальными районами Москвы.
Третий пояс — ближняя периферия агломерации примерно в границах Малого бетонного кольца — освоен почти полностью. Здесь чередуются районы коттеджных посёлков, дач и крупных жилых комплексов, создающих невысокую среднюю плотность населения. Наконец, четвёртый пояс агломерации характеризуется чередованием застроенных и диких территорий. Кроме того, выделяется 12 дополнительных ядер агломерации. Для крупных агломераций других стран характерно более равномерное распределение населения по территории.
Карта плотности населения. Москва
В центре — жить
Пустующий ночью центр Москвы оживает днём: более 40 % жителей едут на работу внутрь ТТК. Чуть менее 100 квадратных километров территории ежедневно принимают несколько миллионов человек. Возможность концентрации ресурсов в одном месте делает городскую экономику более эффективной. Все эти эффекты в агломерациях развиты в ещё большей степени. Однако неконтролируемый рост несёт в себе и крупные риски. Сложившаяся в Московской агломерации ситуация с распределением рабочих мест негативно влияет на качество жизни всех горожан. Окраины и периферия агломерации страдают от недостатка работы, что вынуждает людей тратить время и ресурсы на дорогу в офис.
И хотя концентрация рабочих мест в центре агломерации естественна — схожее с московским распределение можно наблюдать в Лондоне, Шанхае, Сеуле, — плотность рабочих мест резко возрастает от периферии к центру, а жилья, наоборот, резко падает, и в этом Москва отличается от других городов. В большинстве из них деловые центры перемешаны с жилыми кварталами. Даже нью-йоркский Манхэттен, несмотря на свой деловой образ, остаётся густонаселённым районом города. Нестандартный характер распределения плотности ведёт к излишней транспортной нагрузке на городскую инфраструктуру, что может перекрыть все положительные агломерационные эффекты.
Лучшими как для самих жителей, так и для города являются районы, в которых комбинируются жилые и рабочие функции, — районы смешанного использования (mixed-use). На карте Московской агломерации они отмечены оттенками жёлтого. В основном это районы, которые находятся на удалении отменённого четвёртого транспортного кольца: Сокол, Академический и Басманный. Качественная среда и оптимальный ритм жизни в них позволил жителям лучше узнать друг друга и способствовал формированию активных местных сообществ. Любые изменения в этих частях города должны происходить в тесном взаимодействии с горожанами.
Карта рабочих мест. Шанхай
С проблемой чрезмерной концентрации рабочих мест сталкивается большинство агломераций. В такой ситуации на помощь приходит взвешенная политика городского и регионального роста, находящаяся на стыке экономического и пространственного планирования. В её реализации особенно преуспели некоторые азиатские агломерации. В Большом Сеуле за тридцать лет последовательного планирования удалось сформировать несколько равноценных основному ядер и тем самым разгрузить центр города. Шанхайская агломерация развивается по программе 1-9-6-6: 1 агломерация, 9 крупных городов-спутников, 60 новых городов, 600 основных сельских посёлков. Эта схема развития прописана в действующем мастер-плане Шанхайской агломерации, которая охватывает 6 тысяч квадратных километров.
Значительный размер некоторых агломераций вынуждает их тратить большие объёмы средств на планировочную работу. Агломерация Токио — крупнейшая в мире, её население превышает 37 миллионов человек. Она же является примером истинно полицентричной городской структуры, чьё существование основано на близкой к совершенной системе планирования. В эту деятельность в токийской агломерации вовлечено до 70 тысяч городских планировщиков, один из результатов работы которых — формирование развитой системы общественного транспорта, связавшей между собой все районы города.
Карта соотношения плотности рабочих мест и жилья. Пекин
Многие агломерации справляются со своими проблемами благодаря инструментам кластерной политики, то есть за счёт создания деловых ядер конкретной профессиональной направленности. Основное преимущество кластеров для бизнеса — лучшая производительность труда в них, для города — возможность централизованного управления пространственным и экономическим развитием. Так, Сеул создал пять больших ядер мирового уровня, специализирующихся на морской логистике, финансах, туризме, химии полимеров. В Шанхае кластеры поддерживаются формированием особых экономических зон (ОЭЗ). Эти зоны преимущественно расположены на периферии агломерации, а составляющие их компании специализируются на конкретных сегментах экспорта.
Семь вёрст — не крюк
Любые правильные и своевременные решения в сфере развития агломераций могут провалиться, если транспортная система не поспевает за расширением города. Транспорт в агломерации обладает надграничным характером. Он, как и агломерации, не замечающие административных границ, должен эффективно связывать территории, разделённые незримыми барьерами зон ответственности многих муниципалитетов и регионов. По этой причине транспортное планирование обычно становится первым шагом межмуниципальной координации, а вложения в него — самой крупной статьёй расходов.
В Лондоне сейчас ведётся строительство системы Crossrail, которая должна объединить восточные и западные районы агломерации, пройти под центром города, а в будущем, возможно, соединить ещё и северные и юго-восточные пригороды. Стоимость строительства превышает 15 миллиардов фунтов. В Сеуле к строительству столь необходимых новых веток метрополитена привлекают средства частных компаний. Те в ответ получают концессию на построенных объектах. Москве удалось реализовать масштабную реконструкцию и запуск МЦК за счёт привлечения более 100 миллиардов рублей частных инвестиций за право на дальнейшую реконструкцию пустующих промышленных зон поблизости от новых станций. Город также приступил к строительству Большого кольца метрополитена, новых радиальных веток и принялся за трансформацию системы наземных маршрутов. В этом отношении столица вполне может считаться модельным кейсом успешного преобразования транспортной инфраструктуры.
Транспортные сети агломераций
Семь богачей и бедный Лондон
Без определённого уровня бюджетной самодостаточности никакой город не сможет влиять на развитие собственной агломерации: требуются вложения в инфраструктуру, культуру, образование, транспорт. Адекватное бюджетное обеспечение — важный аспект политики в области управления агломерациями. Почти все крупные агломерации имеют малодефицитные бюджеты. То есть средств, собираемых из местных налогов, обычно хватает, чтобы вести самостоятельную политику, выбирать приоритетные направления развития, финансировать крупные инфраструктурные проекты. В этом плане из всех выбранных агломераций иначе ситуация сложилась лишь в Лондоне. Здесь городской бюджет только на 37 % состоит из собственных средств, и мэрия каждый год вынуждена вести переговоры с национальным правительством о его дофинансировании. Такова специфика британской налоговой системы, которая, вероятно, создаёт ненужное давление на развитие Лондона.
Москва — город федерального значения и имеет статус региона РФ. По этой причине её бюджетная самодостаточность несравнима с таковой в других городах России (те чаще всего страдают от существующей схемы распределения налогов). Неспособность свободно планировать своё будущее из-за маленьких бюджетов препятствует адекватной трансформации российских городов-миллионеров в центры развития технологий, культуры, образования и туризма.
Степень бюджетной независимости крупных агломераций мира
Впрочем, самый сложный и в чём-то основополагающий вопрос исследования — об управлении и скоординированном развитии агломераций. Дело в том, что город не может влиять на то, что происходит за его пределами. К примеру, чтобы расписание междугородного автобуса и городского транспорта было скоординировано и в разных частях агломерации можно было пользоваться одним проездным. С другой стороны, для городов важен вопрос налогообложения компаний и жителей. Если человек живёт в небольшом городе, а работает в соседнем крупном, налоги он платит там, где работает, и немалую часть зарплаты тратит там же. Город проживания же недосчитывается бюджетных поступлений, но должен обеспечивать горожанина качественными услугами.
Расположенные рядом города часто имеют общую инфраструктуру: энергетическую, водопроводную, транспортную. Часто нежелание инвестировать в общую инфраструктуру одного из соседей оборачивается аварией, которая затрагивает всех. Такие эффекты известны как spillover effects — «эффекты перелива». Ещё один факт: в управляемых агломерациях горожане на 7 % богаче, чем в тех, которыми не управляют. В перспективе это сулит многомиллиардную выгоду. Но не всё так просто.
В Азии агломерационную стратегию формируют на национальном уровне. Сеул и прилегающие территории сосредотачивают половину населения и экономики Южной Кореи. Правительство страны контролирует процесс роста столицы, для чего был принят национальный закон о перестройке мегарегиона. В Китае на национальном уровне согласовывают не только план развития агломерации Шанхая, но и, к примеру, всего 100-миллионного мегарегиона дельты Янцзы. С другой стороны, в Нью-Йорке мастер-план агломерации более ста лет разрабатывается силами негосударственной организации RPA. А сама агломерация — деловая столица мира — состоит из города и частей трёх штатов и никак не управляется национальным правительством. В Лондоне до недавнего прошлого не было мэра и городского совета — они были упразднены правительством Маргарет Тэтчер. Фактически, до 2000 года Лондонская агломерация была скоплением самостоятельных районов, имевших право договариваться между собой о совместной деятельности.
Между Москвой и областью сегодня действует координационный совет по развитию транспорта. В сравнении с иными мировыми агломерациями, московская находится в необычном положении: национальное правительство напрямую не вмешивается в её рост, не формирует гайдлайнов и конкретных целей, которые бы влияли на городскую политику.
Единой эффективной схемы управления агломерациями не существует. В разных ситуациях наилучшим образом применимы диаметрально противоположные подходы. Иначе говоря, то, что хорошо для Токио (десятки тысяч планировщиков), может быть катастрофой для Нью-Йорка, более ста лет развивающегося в отсутствии государственного планировочного органа.
Кроме разных форм управления, агломерации также используют собственные инструменты развития. В Лондоне предпочтение отдаётся государственно-частной модели развития, по которой, к примеру, был возведён Олимпийский парк. В Шанхае создан промышленный холдинг с капитализацией свыше 40 миллиардов долларов, решающий городские задачи в разных сферах — от строительства до поставок сырья или фармацевтического производства. Строительство в Сеуле, да и на всей территории Кореи, ведётся благодаря национальной девелоперской компании Korea Land & Housing Corporation. В Москве формируется собственный инженерный гигант — компания « Мосинжстрой», через которую контролируются многие крупные строительные заказы. Интересен и пример реконструкции территории ЗИЛ силами частной компании-девелопера ЛСР.
Агломерационные процессы предоставляют уникальные возможности для развития и роста, но создают и риски, игнорирование которых может привести к печальным последствиям. И хотя все агломерации уникальны, имеют специфические модели управления, но основные проблемы, с которыми они сталкиваются, зачастую похожи».
Источник strelka.com