К итогам Мюнхенской конференции: придут ли миротворцы ООН на Донбасс?
На фоне Мюнхенской конференции по безопасности политики и СМИ активно обсуждают возможный ввод миротворческой миссии ООН на Донбасс. Данная идея в том или ином виде поддерживается и Москвой, и Киевом, и Берлином, и Парижем, и Вашингтоном, правда, на пути ее реализации имеется множество подводных камней. Но обо всем по порядку.
Накануне Мюнхенской конференции фонд Rasmussen Global, возглавляемый экс-генсеком НАТО и нынешним советником Петра Порошенко Андерсом Фог Расмуссеном, опубликовал доклад о том, какой бы могла быть миротворческая миссия ООН на Донбассе. Предполагается, что ее численность должна достигать до 30 тыс. человек (в т.ч. 5 тыс. для контроля участка украинско-российской границы, 4 тыс. — полицейский контингент) из стран, не являющимися членами НАТО и одновременно приемлемых как для Украины, так и для России, — Белоруссии, Казахстана, Монголии, Швеции, Австрии, Финляндии, латиноамериканских государств. Миротворческая миссия должна стать механизмом принуждения к выполнению Минских соглашений. При этом первый пункт Минских соглашений — прекращение огня — должен быть выполнен до начала развертывания миссии. Проведение местных выборов, предоставление Донбассу особого статуса и амнистия могут быть выполнены только после полного развертывания миротворческой миссии. Развертывание миссии предполагается в несколько этапов: обеспечение необходимых правовых и военно-политических условий (до двух месяцев), продвижение и установление контроля над границей (от двух месяцев) и начало подготовки инфраструктуры для проведения местных выборов (до шести месяцев). В рамках миссии на местах должны быть развернуты гуманитарные учреждения, группы юристов, экспертов в области государственного управления, посредников для работы с местными общинами по постконфликтному восстановлению и реинтеграции Донбасса в украинские государственные структуры.
Гладко данный план выглядит лишь на бумаге. Прежде всего, миротворческие миссии ООН вряд ли можно назвать эффективным инструментом для урегулирования серьезных конфликтов. С 1948 года была проведена 71 операция, 15 из которых длятся по сей день. Ярчайшие примеры — миссия по контролю за выполнением перемирия со времен первой арабо-израильской войны (70 лет, юбилей в текущем году) и миссия по урегулированию Кашмирского конфликта, длящегося со времен первой индо-пакистанской войны (70-летний юбилей будет в следующем году). Конечно, среди 71 операции можно найти относительно успешные миссии вроде кипрской (тянется с 1964 года), но на ум чаще приходят операции, связанные с Дарфурским конфликтом, конфликтами с Южном Кордофане (Судан), Кот-д'Ивуаре, Либерии, Конго, Мали, Афганистане, Косово, Боснии и Герцеговине, Сирии, Израиле, Ливане и других странах. В данных странах и регионах миротворческие миссии не достигли первоначально заявленных целей, а конфликты по большей части продолжают пребывать в замороженном состоянии.
Понятно, что необходимо прекратить гибель людей на Донбассе, но, как показывает практика, даже внушительных размеров контингенты ООН не в состоянии стопроцентно предотвратить боестолкновения в горячих точках, особенно если одна из сторон конфликта постоянно декларирует в качестве своей цели силовой вариант его решения. Хрестоматийным примером является боснийская Сребреница, когда бездействие нидерландских миротворцев привело к печально известной трагедии. Вина, пускай и частичная, правительства Нидерландов была признана в июне 2017 года Апелляционным судом в Гааге — суд обязал выплатить компенсации родственникам 300 жертв.
Вместе с тем, размещение международного контингента грозит интернационализацией конфликта. Против миротворцев возможны вооруженные провокации (притом непонятен мандат миротворцев, будут ли они обладать правом атаковать комбатантов, нарушающих перемирие), миротворцы, с высокой долей вероятности, будут подрываться на минах (по оценкам военных экспертов, на разминирование региона может уйти с десяток лет). Гибель миротворцев в свою очередь будет бить по рейтингам политиков соответствующих стран, потому совершенно не факт, что условно нейтральные европейские государства (Австрия, Швеция, Финляндия и т. д.) дадут согласие на отправку своих военнослужащих на Донбасс, если дойдет-таки до стадии практической реализации этой идеи.
Кроме того, текущая военная граница конфликта не отражает политических границ этого конфликта. Очевидно, что жители Донецка и жители подконтрольного Киеву Мариуполя в большинстве своем смотрят на причины и виновников этого конфликта одинаково. Представляется, что ввод миротворцев автоматически берет треть Донбасса и противопоставляет ее другим двум третям Донбасса, замораживая границы военного конфликта на долгий период времени.
Лишним же подтверждением тезиса о несовпадении политических и военных границ конфликта является последний погром «активистами» здания Российского центра науки и культуры («Россотрудничества») в Киеве. В сущности, решение конфликта находится в Киеве, а не где-то в степях Донбасса.
Отсюда логично вытекает следующий аспект. Западные социологические исследования показывают, что степень поддержки украинских политиков среди населения практически равна уровню статистической погрешности. В таком случае возникает резонный вопрос: а с кем сейчас в Киеве говорить о миротворцах? С людьми, чья легитимность стремится к исчезающе малой величине? Или с людьми, которые не в состоянии обеспечить необходимое голосование в Верховной Раде по законам, направленными на имплементацию Минских соглашений? Не лучше ли начинать предметный диалог по урегулированию украинского кризиса в целом, не втягиваясь в рискованную и дорогостоящую миротворческую операцию (кстати, кто ее будет оплачивать — тоже большой вопрос), уже с новой властью, которая может прийти в 2019 году по итогам плановых президентских и парламентских выборов?
А может и не прийти, ведь до сих пор на Украине так и не кристаллизировалась оппозиционная сила, способная консолидировать вокруг себя хотя бы 25−30% электората. Таким образом, реализация заявленной цели размещения миротворцев — обеспечение проведения выборов на территориях ЛДНР в рамках Минских соглашений — рискует вновь быть отложенной в долгий ящик, поскольку изменения в политической системе Украины будут сугубо косметическими.
В рамках нынешней политической системы сложился устойчивый консенсус относительно нежелательности реализации Минских соглашений. Вся украинская элита стремится к возврату системы власти и хозяйственных отношений, существовавшей на Донбассе до 2014 года. Заменить ее, элиту, в полном составе возможным не представляется, потому к политической части «Минска-2» за три года Киев так и не приступил. Притом политическая часть была согласована между Германией, Францией, Россией и оформлена как «формула Штайнмайера» (экс-министра иностранных дел ФРГ и нынешнего президента ФРГ). Фактически «формула Штайнмайера» — «экспортное» название предложений Виктора Медведчука, спецпредставителя Украины по вопросам гуманитарного характера в Трехсторонней контактной группе (ТКГ) в Минске, которые сводятся к принятию Радой позволяющих реинтегрировать Донбасс законопроектов: об амнистии участников конфликта на Донбассе, конституционные изменения в части децентрализации, о проведении выборов в ЛДНР, об особом порядке местного самоуправления в ЛДНР.
В канун трехлетия подписания «Минска-2» пресс-секретарь МИД Украины Марьяна Беца заявила, что «РФ за три года не выполнила ни одного пункта Минских соглашений», хотя в тексте договоренностей Россия и вовсе не упоминается. Сколько при этом пунктов выполнила киевская власть, Беца решила не упоминать. Ясно, что нисколько — максимум, прекращена активная фаза боевых действий, что, впрочем, не дает возможность говорить о достижении устойчивого перемирия. Единственный пункт, который выполняется — это пункт № 6, предписывающий освобождение пленных и незаконно удерживаемых лиц, но роль официального Киева в этом минимальна. За обмен пленными с 2014 года отвечает упоминавшийся выше Медведчук, чьи прямые переговоры с руководством РФ и верхушкой ЛДНР стали залогом состоявшегося в декабре 2017 года обмена в формате «233 на 74». Находящийся в оппозиции к официальному Киеву Медведчук выступил гарантом того, что Порошенко и самопровозглашенные республики ДНР и ЛНР выполнят взятые обязательства и проведут-таки обмен пленными.
Представляется, что к выполнению политической части «Минска-2» Киев сможет приступить не раньше 2020 года, когда начнет функционировать новый состав парламента. А идея ввода миротворцев до того времени едва ли продвинется дальше разговоров, упираясь в том числе в многочисленные юридические формулировки, против которых будут возражать одновременно и Киев, и Москва.
Алексей Нечаев, политтехнолог, Киев
Денис Гаевский, политический аналитик, экономист, Киев