Курс на ГЧП: партнерство бизнеса и государства стимулирует развитие страны
По итогам 2022 года российский рынок государственно-частного партнерства продемонстрировал впечатляющие результаты — объем привлеченных инвестиций вырос на 50% в сравнении с предыдущим годом. При этом сохраняется ряд барьеров, которые не дают в полной мере реализовать потенциал механизмов ГЧП в части инфраструктурного и технологического развития страны.
Сейчас в России, по данным платформы «Росинфра», реализуется 3479 проектов ГЧП, в том числе концессионных соглашений. Общий объем инвестиций составляет 4,4 триллиона рублей, из которых 3,2 триллиона — частные. По количеству проектов основной объем приходится на ЖКХ и городскую среду (79%, или 2749 проектов), тогда как по инвестициям лидирует магистральный транспорт (34%, или 1,5 триллиона рублей.). Большинство проектов реализуется на муниципальном уровне (3028), хотя в общем объеме инвестиций их доля существенно меньше, чем проектов на региональном и федеральном уровнях.
Как формировался российский рынок ГЧП
Отправной точкой для современного этапа развития ГЧП в России, по сути, стало принятие в 2005 году Федерального закона «О концессионных соглашениях» (№ 115‑ФЗ), который закрепил основные условия таких проектов. В первые годы в рамках концессий запускались в основном малые проекты в сфере коммунальной и социальной инфраструктуры, а также велась подготовка крупных федеральных автодорожных проектов.
Параллельно во многих субъектах РФ были разработаны региональные законы, регулирующие сферу ГЧП. Особо можно выделить Санкт-Петербург, в котором сразу несколько крупных транспортных проектов было запущено как раз в рамках регионального законодательства. Например, реконструкция аэропорта Пулково и строительство Западного скоростного диаметра.
#458471_300#
#458472_300#
#458473_300#
При этом на практике у большинства регионов и среди многих федеральных органов власти не было четкого понимания, зачем рисковать и использовать механизмы ГЧП, когда есть привычный госконтракт. В том числе для решения этой проблемы в 2009 году был учрежден Национальный Центр ГЧП (на момент создания — НП «Центр развития ГЧП»). Главной задачей центра стало донесение до регионов основных возможностей и преимуществ применения механизмов ГЧП, а также инициирование и разработка нового федерального закона о ГЧП, который позволил бы реализовывать проекты не только по модели концессий. Центр начал активно проводить образовательные и просветительские мероприятия, разработал ряд методических и аналитических материалов, активно участвовал в совершенствовании законодательства. В итоге совместно с экспертным сообществом был разработан Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224‑ФЗ о государственно- и муниципально-частном партнерстве.
Начало применению концессионных соглашений на федеральном уровне было положено запуском ряда крупных дорожных строек. Так, в 2009 году госкомпания «Автодор» заключила первые федеральные концессии — это строительство Северного обхода Одинцово и участка трассы М-11 Москва — Санкт-Петербург. После этого в течение 6–7 лет мы наблюдали активное формирование федеральной и региональной практики использования механизмов ГЧП в транспортном секторе. В этот период были подписаны концессии по созданию участков М-11 и ЦКАД (Московская область), обхода Хабаровска, северного дублера Кутузовского проспекта (Москва) и другие.
После поручения Президента РФ В. В. Путина о передаче имущества неэффективных ГУПов и МУПов в концессию с 2014 года начался бум концессионных соглашений в ЖКХ. Причем большинство проектов были муниципальными и отличались низкой капиталоемкостью.
В этот же период с целью повышения прозрачности рынка и консолидации имеющихся данных о проектах наш центр заключил соглашение с Минэкономразвития России о создании единого информационного ресурса о ГЧП, на базе которого впоследствии была запущена цифровая платформа «Росинфра».
Еще одним значительным этапом развития рынка стало принятие в 2015 году Федерального закона о государственно-частном партнерстве — упомянутый выше Закон № 224‑ФЗ. Закон разрабатывался более пяти лет, но зато позволил создать единый понятийный аппарат и правила для реализации ГЧП-проектов не только по модели концессий. Это было крайне актуально в связи с разнообразным региональным законодательством. Ключевой момент, который закрепил 224‑ФЗ, — возможность передачи объекта соглашения в собственность частному инвестору.
Начиная с 2017 года наблюдалось ежегодное сокращение количества запускаемых ГЧП-инициатив при росте объемов привлекаемых инвестиций. Во многом это обусловлено укрупнением и усложнением проектов. При этом ГЧП широко проникает в разные отрасли (например, образование, городское освещение и благоустройство общественных пространств, ИТ-сфера и пр.). Также появляются новые формы, например, офсетные контракты. Происходит точечная донастройка законодательства, однако все чаще от участников рынка звучит запрос на комплексные изменения законов № 115‑ФЗ и 224‑ФЗ для повышения гибкости инструментов. Работу над таким законопроектом в тот период начинает Минэкономразвития.
2020 год прошел под знаком пандемии. В первые два месяца, до введения ограничительных мер, было запущено несколько крупных проектов — концессии по строительству моста через реку Лену в Якутске и платной дороги в Подмосковье, а потом участники рынка фактически занимали выжидательную позицию. С марта по август 2020 года запускалось по 5–6 проектов в месяц, тогда как в допандемийный период — 10–15 проектов. В итоге за весь год удалось запустить лишь 253 проекта — минимальный показатель с 2014 года.
В этот период Национальный Центр ГЧП и ВЭБ.РФ заключили соглашение о стратегическом партнерстве, которое позволило объединить ресурсы и компетенции для увеличения количества и качества инфраструктурных проектов и развития практики ГЧП в стране. Чтобы минимизировать для рынка ГЧП негативные эффекты пандемии и оказать поддержку регионам, была запущена антикризисная программа поддержки регионов в сфере ГЧП. В рамках нее субъекты заявили более 700 инициатив почти на 1,5 триллиона рублей, из них 76 проектам было оказано содействие в подготовке и запуске.
Параллельно на платформе «Росинфра» началась разработка сервисов, направленных на повышение качества и сокращение сроков подготовки ГЧП-проектов. Ключевым инструментом стал проектный офис — единая цифровая среда для командной работы над ГЧП-проектами, которая позволяет инициаторам последовательно осуществлять подготовку проектов в рамках автоматизированных бизнес-процессов, использовать отраслевые шаблоны и конструкторы, вести коллективную работу над документацией, а также привлекать необходимых для подготовки и реализации проектов экспертов и партнеров.
Ослабление пандемийных ограничений немного оживило рынок, количество объявленных конкурсов и поданных частных инициатив выросло на треть. В количественном выражении результаты 2021 года оказались на уровне предыдущего. В этот период правительство запускает беспрецедентное количество программ поддержки и инструментов, направленных в том числе на стимулирование использования механизмов ГЧП.
2022 год поставил рекорд
Несмотря на нестабильные экономические условия, включая резкие колебания ключевой ставки, 2022 год оказался успешным для российского рынка ГЧП. По данным платформы «Росинфра», всего был запущен 331 ГЧП-проект с общим объемом инвестиций 763,9 миллиарда рублей, что оказалось рекордным за последние три года. По сравнению с 2021 годом количество запущенных проектов выросло на 23,5%, объем инвестиций — на 50%.
Во многом столь значимый рост обеспечили программы господдержки и инструменты льготного финансирования, запущенные в 2021–2022 годах. В частности, только с использованием «демографической субсидии» в 2022 году запущено 63 проекта на 117,4 миллиарда рублей по строительству школ в регионах. Почти половина из них была подготовлена с использованием функционала проектного офиса платформы «Росинфра», что позволило оптимизировать сроки запуска проектов и повысить качество их проработки.
Существенный вклад в стабилизацию рынка внесли также программы по созданию объектов спорта («Бизнес-спринт»), кампусов, городского электротранспорта, а также дальневосточная концессия и финансовые инструменты ППК «Российский экологический оператор». Отдельно стоит отметить инфраструктурные облигации «ДОМ.РФ». Механизм позволяет создавать обеспечивающую инфраструктуру в рамках жилищного строительства (инженерные сети, дороги, школы, детские сады и др.). В среднем примерно половина заявок приходится на ГЧП-проекты. Центр участвовал в структурировании первых таких концессий — в Сахалинской и Магаданской областях.
Кроме того, правительство запустило целый набор антикризисных мер, направленных на снятие административных барьеров и создание условий для реализации проектов. Наиболее значимые из них связаны с упрощением процедур и расширением оснований для изменения соглашений. В частности, предусмотрена возможность изменять существенные условия концессий, которые были заключены до 1 марта 2022 года, по соглашению сторон без согласования с ФАС (за исключением объектов коммунальной инфраструктуры и обращения с ТКО). В декабре эта мера была продлена на 2023 год.
Также в 2022-м участники могли заключать концессии без конкурса, если концедентом выступает субъект РФ, а права на земельный участок переданы потенциальному концессионеру до 1 июля 2022 года (за исключением транспортной и коммунальной сфер). Для проектов социальной и транспортной инфраструктуры была предоставлена возможность изменять существенные условия концессий и соглашений о ГЧП/МЧП из-за роста цен на стройматериалы при согласовании с ФАС. Без этих программ и законодательных послаблений сложно было ожидать столь значимых результатов в 2022 году.
Что тормозит запуск проектов
Несмотря на то что на федеральном уровне делается упор на распространение механизмов государственно-частного партнерства в различных сферах и отраслях, на практике по-прежнему сохраняется ряд барьеров, которые мешают эффективно использовать эти механизмы.
1. Серые зоны в законодательстве
За почти 18 лет с момента принятия 115‑ФЗ закон хоть и претерпел существенные изменения, но в нем все еще остаются неурегулированные моменты. Минэкономразвития уже несколько лет ведет работу по подготовке комплексного законопроекта, который призван легализовать уже сложившуюся практику, включая такие понятия, как капитальный грант, плата концедента, минимальный гарантированный доход и институт особых обстоятельств. В МЭР ожидают принятия законопроекта в весеннюю сессию.
Распространение ГЧП в новых отраслях также требует закрепления этих вопросов в законодательстве. Так, сейчас Национальный Центр ГЧП и Российский экологический оператор готовят законопроект, который должен урегулировать концессионные проекты в сфере обращения с ТКО. Помимо этого, остается потребность во внесении отдельных поправок для реализации проектов в сферах промышленности и отдельных отраслях социальной сферы.
2. Недоверие к ГЧП со стороны надзорных органов
Неурегулированность отдельных вопросов в законодательстве, а нередко и непонимание специфики государственно-частного партнерства формируют повышенный интерес у контрольно-надзорных органов к ГЧП-проектам. Так, до сих пор вызывает споры полная компенсация затрат частной стороны, возможность применять к публично-правовым образованиям (РФ, субъекты, муниципалитеты) предпринимательские нормы гражданского законодательства и другие вопросы.
При этом, помимо урегулирования этих вопросов в законодательстве, стоит проводить просветительскую работу среди сотрудников органов. В противном случае мы можем столкнуться с тем, что из-за неполного понимания специфики ГЧП со стороны проверяющих органов качественные проекты остановятся.
3. Отсутствие системности и дефицит компетенций
На региональном и муниципальном уровнях часто не хватает системного подхода к планированию развития инфраструктуры, а также к формированию перспективных направлений и объектов для применения механизмов ГЧП. Кроме того, нередко местные чиновники не обладают необходимыми практическими знаниями и опытом, чтобы готовить или проводить экспертизу проектов и эффективно управлять ими. Это касается как в целом понимания механизмов ГЧП — их преимуществ и особенностей, так и организационных вопросов — сбора и актуализации данных, отсутствия типовых бизнес-процессов и документации, плохо налаженного взаимодействия между отраслевыми ведомствами и ответственными за инвестиционную политику и т. п. В результате создаваемые или реконструируемые объекты могут не отвечать реальным потребностям экономики и населения, а запуск и реализация инициатив сопряжены с задержками и финансовыми рисками.
Значительное влияние на распространение практики ГЧП оказало бы продление действующих программ федерального софинансирования и запуск новых в неохваченных прежде отраслях
Решением проблемы может стать внедрение цифровых алгоритмов в подготовку и управление проектами, в качестве примера можно привести разрабатываемую Центром ГЧП и ВЭБ.РФ платформу «Росинфра». Функционал платформы уже позволяет стандартизировать и унифицировать существующие процессы подготовки и запуска проектов, а также получать доступ к актуальной информации, формам и шаблонам. Также необходимо проводить обучение региональных и муниципальных чиновников по вопросам использования механизмов ГЧП.
Стимулы для развития партнерства
Новая экономическая и политическая реальность способствует развитию государственно-частного партнерства в стране. С одной стороны, секвестр и перераспределение бюджетов разных уровней вынуждает федеральный центр и регионы искать новые источники для финансирования инфраструктурных строек и исполнения социальных обязательств перед населением. С другой стороны, бизнес снизил, а в ряде случаев вовсе приостановил инвестиционную активность из-за сокращения доходов и роста издержек. В этих условиях механизмы ГЧП помогают получить недостающее бюджетное финансирование для обеспечения инвестиционной привлекательности проекта, а также разделить с государством экономические риски.
Значительное влияние на распространение практики ГЧП оказало бы продление действующих программ федерального софинансирования и запуск новых в неохваченных прежде отраслях. Так, есть запрос на системную поддержку в сфере здравоохранения, особенно в первичном звене, где инвесторам сложно окупить вложенные средства. Есть перспективы по запуску отдельной госпрограммы в сфере благоустройства городов, IT-секторе.
Эффективность, которую показывает ГЧП в части реализации проектов в сфере городской инфраструктуры, позволяет говорить о возможности распространения этой практики на новые секторы экономики. В частности, сегодня перед нами стоят масштабные задачи по обеспечению технологического суверенитета в различных отраслях промышленной и критической инфраструктуры. При соответствующей донастройке законодательства использование механизмов ГЧП может позволить государству в короткие сроки запустить проекты, способствующие развитию научно-технологического потенциала страны.
Эксперты Национального Центра ГЧП